Засгийн газрын шийдвэрийн талаарх маргааныг Захиргааны шүүх хянан шийдвэрлэх үү?

Монгол Улсын Үндсэн хуулийн цэцийн дарга Д.Одбаяр 2018.04.02-ны өдөр Улсын Дээд шүүхийн ерөнхий шүүгч Ц.Зоригтод “Шүүхийн үйл ажиллагааг Үндсэн хуулийн цэцийн шийдвэрт нийцүүлэх тухай” албан бичиг хүргүүлсэн тухай мэдээлэл хэвлэл мэдээллийн хэрэгслээр гараад байгаа билээ.

Албан бичигт Захиргааны шүүх Засгийн газрын шийдвэрийн талаарх маргааныг хянан шийдвэрлэж байгаа буруу практикийг залруулж, хуулийг зөв хэрэглэх талаар албан ёсны тайлбар гаргах мөн холбогдох шүүхийн шийдвэрүүдийг хянаж, шаардлагатай арга хэмжээ авч, хариу ирүүлэхийг мэдэгдсэн байсан. 

Үүний дараа 2018.04.18-ны өдөр Хууль зүйн байнгын хорооны хуралдаанд Засгийн газрын хэрэг эрхлэх газрын рефрэнт н.Дондогмаа “ Засгийн газрын хэрэг эрхлэх газар ... Захиргааны хэргийн шүүх Засгийн газрын шийдвэрийг хүчингүй болгож байгаа асуудлаар Үндсэн хуулийн цэцэд асуудал тавиулахаар иргэнээр мэдээлэл гаргуулсан байгаа. Мэдээлэлд холбогдуулаад Цэцийн 2005 оны 2/02 дугаар дүгнэлт хүчинтэй байгаа талаар Дээд шүүхэд бичиг явуулсан байгаа. Хууль зүйн яаман дээр Захиргааны ерөнхий хууль болон Захиргааны хэрэг шүүхэд хянан шийдвэрлэх тухай хуульд өөрчлөлт оруулах төсөл явж байгаа” гэх мэдээлэл өгсөн.

Дээрх асуудалд мэргэжлийн талаас нь харах, ярих шаардлагатай хоёр асуудал байна. Нэгт, Захиргааны шүүх Засгийн газрын шийдвэрийн талаарх маргааныг хянан шийдвэрлэх эсэх, Хоёрт, Цэцийн дарга хууль зөрчсөн тохиолдолд хариуцлага хүлээх ёстой юу? 

Нэг. Захиргааны шүүх Засгийн газрын шийдвэрийн талаарх маргааныг хянан шийдвэрлэх эсэх 

Цэцийн даргын албан бичигт дурдсан Цэцийн 2005 оны 2/02 дугаар дүгнэлтэд 2002 онд батлагдсан Захиргааны хэрэг хянан шийдвэрлэх тухай хуульд Засгийн газрын шийдвэрийг Захиргааны хэргийн шүүх хянахаар хуульчилсан нь Үндсэн хууль зөрчсөн гэж дүгнэсэн байдаг. Цэцийн энэ дүгнэлт 2015 онд батлагдсан Захиргааны ерөнхий хуульд шууд хамаарахгүй. Учир нь Үндсэн хуулийн Жаран зургаадугаар зүйлийн 4 дэх хэсэгт “ ... Үндсэн хуульд нийцээгүй гэж Үндсэн хуулийн цэц шийдвэр гаргавал зохих хууль, зарлиг, батламж, шийдвэр хүчингүй болно” гэж тодорхой заасан. Үүний дагуу Үндсэн хуулийн цэцийн 2/02 дүгнэлт гаргах үед хүчин төгөлдөр үйлчилж байсан 2002 оны Захиргааны хэрэг хянан шийдвэрлэх тухай хуулийн 4.1.1 дэх заалтыг 2005 оны 4 дүгээр сарын 28-ны өдрийн хуулиар хүчингүй болсонд тооцсон. Зохих хууль, журам хүчингүй болох Үндсэн хуулийн зохицуулалттай тул одоо үйлчилж буй хуульд шууд адилтган хэрэглэх хууль зүйн боломжгүй.

Мөн Цэцийн дүгнэлтэд дурдсан Засгийн Газар нь төрийн гүйцэтгэх дээд байгууллага болохынхоо хувьд түүний шийдвэр хуульд нийцээгүй тохиолдолд өөрөө эсхүл УИХ хүчингүй болгоно, тиймээс Захиргааны хэргийн шүүх Засгийн газар, УИХ-ын энэ эрх хэмжээнд халдсан  гэх зөрчлийг 2015 оны Захиргааны ерөнхий хуулиар бүрэн арилгасан гэж Үндсэн хуулийн болоод Захиргааны эрх зүйн судлаач доктор, профессорууд, мөн Захиргааны ерөнхий хуулийн төслийн багийн судлаач хуульч нар үндэслэл бүхий тайлбар хэлдэг. Тухайлбал,

Нэгдүгээрт. 2015 оны Захиргааны ерөнхий хуульд Захиргааны хэргийн шүүхийн хянах байгууллага, албан тушаалтныг нэрлэж жагсаадаг хууль зүйн техникээс татгалзаж, маргааны агуулга мөн чанараар тодорхойлох, хуваарилах зарчмын өөрчлөлт орж ирсэн. Эдгээр хуульд маргааны агуулга, мөн чанарыг Засгийн газраас гаргадаг шийдвэрийг улс төрийн шийдвэр, Цэцэд хамаарах маргаан, Захиргааны шийдвэр гэж ялгаж зохицуулсан. Тодруулбал, Засгийн газар Захиргааны Ерөнхий хуулийн 5 дугаар зүйлийн 5.1.1 дэх заалтад заасан төрийн гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлдэг төв, орон нутгийн бүх байгууллага гэдэгт улс төрийн бус захиргааны шийдвэр гаргасан, тэр захиргааны шийдвэр нь Цэцэд харъяалагдахгүй тохиолдолд л Засгийн газрын харъяа байгууллагуудын адил Захиргааны хэргийн шүүхийн хяналтад орж ирж байгаа.

Хоёрдугаарт. Цэц Засгийн газрын шийдвэрийг Үндсэн хуулиас бусад хуулийг зөрчсөн эсэх дээр дүгнэлт өгөхгүй, Цэц бусад хууль зөрчсөн эсэх дүгнэлт хийхгүй. Мөн иргэн, аж ахуйн нэгжийн зөрчигдсөн эрхийг сэргээх шийдвэр гаргахгүй. Яагаад гэвэл Цэцийн бүрэн эрхийг Үндсэн хуулиар Үндсэн хуулийн биелэлтэд дээд хяналт тавих, түүний заалтыг зөрчсөн тухай дүгнэлт гаргах, энэ талаарх маргааныг магадлан шийдвэрлэх хүрээнд тодорхойлсон байдаг. 

Иргэн, аж ахуйн нэгж Засгийн газрын захиргааны шийдвэрээр Үндсэн хуулиас бусад хуулиар баталгаажсан эрх нь зөрчигдсөн тохиолдолд уул эрхээ хамгаалуулахаар шүүхэд гомдол гаргах, шударга шүүхээр шүүлгэх эрхтэй. Гэтэл Засгийн газрын захиргааны шийдвэрийг Захиргааны хэргийн шүүхийн харъяаллаас гаргавал иргэн, аж ахуйн нэгжийн эрх хуулийн хамгаалалтгүй болж, шүүхийн хяналтын гадна үлдэнэ. Цэц хөндөгдсөн эрхийг сэргээн эдлүүлэх эрх зүйн үр дагавартай шийдвэр гаргах боломжгүй.

Захиргааны хэргийн шүүхээр 2017 онд Засгийн газрын шийдвэр, үйл ажиллагаанд холбогдох маргааныг шийдвэрлэсэн зарим жишээг дурдъя.

“Хүний эрх хөгжил төв” ТББ болон “Утааны эсрэг ээж, аавууд” ТББ-иас Агаарын тухай хуулийн хэрэгжилтийн талаар мэдээлэл хүссэн асуулга бүхий өргөдөлд хариу өгөхгүй байгаа Засгийн газрын эс үйлдэхүйг хууль бус болохыг тогтоож, өргөдлийг шийдвэрлэн хариу өгөхийг даалгах нэхэмжлэлийн шаардлага гаргасныг Засгийн газар хүлээн зөвшөөрч, Захиргааны хэргийн шүүхээс эвлэрэлийг баталгаажуулсан байдаг. 

Мөн зургаан ТББ-ын хамтарсан нэхэмжлэлтэй Дүнжингарав хаврын бүсийн уралдааны товыг баталсан Засгийн газрын 2017 оны 63 дугаар тогтоолд холбогдох маргааныг шийдсэн. Засгийн газар жил бүрийн 10.01-ний өдрөөс 05.01-ний өдөр хүртэл улс, аймаг, сумын хэмжээний хурдан морины уралдаан бэлтгэл шат болон уралдааны явцад хүүхдээр морь унуулах, аливаа хэлбэрийн морин уралдаан зохион байгуулахыг хориглосон. 

Эрх мэдэл хуваарилах онолын хувьд ч хууль хэрэглээний дээрх маргаан шүүхээр шийдвэрлэгдэх ёстой. Засгийн Газрын шийдвэрийг Засгийн газар өөрөө эсхүл УИХ хүчингүй болгоно гэсэн нь Засгийн Газрын шийдвэр, үйл ажиллагааг Захиргааны шүүхээр хянах агуулгыг огт үгүйсгээгүй. Үүнийг захиргааны эрх зүйн хүрээнд “урьдчилан шийдвэрлэх ажиллагаа” гэж үздэг.

Хоёр. Цэцийн дарга хууль зөрчсөн эсэх, зөрчсөн тохиолдолд хариуцлага хүлээх ёстой юу?

Цэцийн даргад Дээд шүүхийн ерөнхий шүүгчид хуулийн албан ёсны тайлбар гаргахыг, мөн хуулийн хүчин төгөлдөр болсон шүүхийн шийдвэрүүдийг хянаж, шаардлагатай арга хэжээ авч, хариу ирүүлэх мэдэгдэл хүргүүлэх, даалгах эрх хэмжээ хүчин төгөлдөр үйлчилж байгаа ямар ч хуулиар олгоогүй.

Нэгдүгээрт, Үндсэн Хуулийн цэцийн тухай хуулиар Цэцийн даргын эрх хэмжээг Цэцийн үйл ажиллагаагаа явуулах нөхцөлийг хангах, хуралдааны бүрэлдэхүүнийг томилох, гишүүдийн ажил үүргийг хуваарилж, гүйцэтгэлийн хяналт тавих, Цэцийг төлөөлөн бусад байгууллага, албан тушаалтантай харилцах хүрээнд тодорхойлсон. Эндээс Цэцийн даргын Дээд шүүхийн ерөнхий шүүгчид хүргүүлсэн албан бичгийн агуулга нь Цэцийг төлөөлөн бусад байгууллага, албан тушаалтантай харилцах эрх хэмжээний хүрээнд байсан уу? гэх асуулт гарна. Нөгөө талаас нь аваад үзвэл, УДШ-ийн Цэцтэй харьцах бүрэн эрхийг Үндсэн хуулийн Тавьдугаар зүйлийн 1 дэх хэсэгт “.. хууль, түүнд заасан хүний эрх, эрх чөлөөг хамгаалах талаар Үндсэн хуулийн цэц, Улсын ерөнхий прокуророос шилжүүлсэн асуудлыг хянан шийдвэрлэх” гэх хүрээнд тодорхойлсон. 

Гэтэл Цэцийн даргын албан бичигт дурдсан асуудлууд нь хууль, түүнд заасан хүний эрх, эрх чөлөөг хамгаалах талаар асуудалд хамаарахгүй нь илэрхий. Тодруулбал, Захиргааны хэргийн шүүхийн зорилго нь иргэний нийтийн эрх зүйн субъектив эрхийг хамгаалах, түүгээр дамжуулан захиргааны үйл ажиллагаа хуульд нийцэж байгаа эсэхэд хяналт тавихад оршдог. Тиймээс ч Засгийн газрын Цэцэд харъяалагдахгүй захиргааны шийдвэр Захиргааны шүүхийн хяналтад байх ёстой. Нийтийн ашиг сонирхол нь хувь иргэний ашиг сонирхолтой бүхэлдээ эсхүл зарим хэсэг нь давхцах, хоорондоо сөргөлдсөн байдалтай байж болдог учраас хувь иргэний эрхийг сэргээдэг Захиргааны шүүхийн хяналт шаардлагатай байдаг. 

Тухайлбал, Эзэмших эрхтэй газар, Хайгуулын болон ашиглалтын тусгай зөвшөөрөлтэй ордыг тусгай хэрэгцээнд авсан Засгийн газрын тогтоолуудтай холбоотой маргааныг Захиргааны шүүх хянаж нэхэмжлэлийн шаардлагыг бүхэлд нь хангаж, зөрчигдсөн эрхийг сэргээсэн байдаг. Мөн урт нэртэй хуулийн дагуу хориглосон талбайтай давхцсан гэх үндэслэлээр тусгай зөвшөөрлийг төрийн мэдэлд шижлүүлсэн ч нөхөх олговор олгоогүй эс үйлдэхүйг хууль бус болохыг тогтоосон шийдвэр ч гарсан байдаг.  

Мөн албан бичигт “Захиргааны хэргийн шүүхийн дээрх буруу практик эцэстээ холбогдох хуулийн талаарх, Үндсэн хуулийн маргаан болох түвшинд хүрээд байна” гэсэн нь Цэцийн гишүүн хянан шалгаж байгаа маргааны талаархи саналаа урьдчилан хэлэх, энэ талаар бусдад зөвлөгөө өгөх эрхгүй гэж заасанд нийцээгүй. Учир нь Цэцийн урьд гаргасан дүгнэлт, тогтоол хүчинтэй байгаа гэх үндэслэлээр маргаан үүсгэхээс татгалзсан тогтоол гарсан эсэх, эсхүл урьд хүчингүй болгосон хуулийн заалтыг агуулгаар нь сэргээсэн гэх үндэслэлээл Их суудлаар асуудал шийдэх эсэх тодорхойгүй үед Цэцийн дарга дангаар урьдчилан саналаа илэрхийлэг, Дээд шүүхэд зөвөлгөө, шаардлага бүхий бичиг явуулах эрх хэмжээ байхгүй.

Хоёрдугаарт, Цэцийн даргын албан бичигт “Нэр бүхий иргэд мэдээлэлдээ үндэслэл болгон Засгийн газрын шийдвэрийг хүчингүй болгосон Захиргааны хэргийн шүүхийн хэд хэдэн шийдвэрийг эш татсан байна ... Монгол Улсын дээд шүүхээс Захиргааны хэргийн шүүхийн энэхүү буруу практикийг залруулж ... хуулийг зөв хэрэглэх талаар албан ёсны тайлбар гаргах буюу холбогдох шийдвэрүүдийг хянан үзэх зэргээр шаардлагатай арга хэмжээ авч, хариу ирүүлэхийг үүгээр мэдэгдэж байна” гэсэн нь Дээд шүүхээс хууль зөрчсөн үйлдэл хийхийг шаардсан шинжтэй. 

Дээд шүүх Үндсэн хуульд зааснаар давж заалдах болон хяналтын журмаар доод шатны шүүхийн шийдвэрийг хянан үзэх эрхтэй. Энэ хүрээнд 2015 онд Захиргааны ерөнхий хууль, 2016 онд Захиргааны хэрэг шүүхэд хянан шийдвэрлэх тухай хууль үйлчилж эхэлсэн өдрөөс хойш Засгийн газрын шийдвэрийн талаарх маргааныг хянан шийдвэрлэсэн доод шатны шүүхийн шийдвэрийг хянаж байгаа. Эдгээр маргааныг Дээд шүүхийн захиргааны хэргийн танхим Захиргааны хэргийн шүүхийн харъяалан шийдэх маргаан мөн гэж дүгнэн хянасан. Энд хоёр зүйлийг тодотгоход,

1. Хэрэг хянан шийдвэрлэхэд хэрэглэх хууль нь Үндсэн хуульд нийцээгүй байна гэж шүүгч, шүүх бүрэлдэхүүн үзвэл тухайн хэрэг хянан шийдвэрлэх ажиллагааг түдгэлзүүлж, Дээд шүүхэд санал гаргах зохицуулалттай. Энэ хүрээнд Засгийн газрын шийдвэрт холбогдох shuukh.mn-д байршуулсан 20 шийдвэрийг гаргасан шүүгчид Дээд шүүхэд санал гаргах бүрэн боломжтой байсан. Гэхдээ 2015 онд Захиргааны ерөнхий хууль, 2016 онд Захиргааны хэрэг шүүхэд хянан шийдвэрлэх тухай хуулв Үндсэн хуульд нийцсэн гэж үзэж маргааныг шийдсэн. Гэтэл, Цэцийн дарга тус хуулиуд Үндсэн хуульд нийцээгүй гэж дүгнэж,  зөв хэрэглэх талаар албан ёсны тайлбар гаргахыг Дээд шүүхээс шаардсан.
2. Дээд шүүх нь Үндсэн хуулийн Тавьдугаар зүйлийн 1 дэх хэсгийн 2-т зааснаар “давж заалдах болон хяналтын журмаар доод шатны шүүхийн шийдвэрийг хянан үзэх” эрхтэй. Ийнхүү хянан шийдвэрлээд гарсан тогтоол, шийдвэртэй холбоотой гомдлыг Дээд шүүхийн хяналтын шатны захиргааны хэргийн шүүгчдийн нэгдсэн хуралдаанаар хэлэлцүүлэх үндэслэлтэй гэж Ерөнхий шүүгч үзсэн тохиолдолд дахин хянах боломж байдаг. Гэхдээ энэ боломжийг зөвхөн хэргийн оролцогчид тогтоол, шийдвэрийг гардаж авснаас хойш 30 хоногийн дотор эдлэх эрхтэй. Гэтэл, Цэцийн дарга иргэдийн мэдээлэлд дурдсан, хавсаргасан шийдвэрүүдийг хянан үзэх зэргээр шаардлагатай арга хэмжээ авч, хариу ирүүлэхийг даалгаж байгаа нь шүүхийн шийдвэрүүдийг дахин хянуулах агуулгатай байгаа.

Дээрх агуулга, шаардлага нь Үндсэн хууль болоод Шүүхийн тухай хуульд заасан “шүүгчээс шүүн таслах үүргээ хэрэгжүүлэхэд хөндлөнгөөс оролцож болохгүй” гэж заасан шүүхийн улс төр, хууль зүйн баталгааг шууд зөрчиж байгаа.

Тиймээс Цэцийн дарга дээр хууль зөрчсөн үйлдэлдээ хариуцлага хүлээх ёстой. Үндсэн хуулийн Жаран тавдугаар зүйлийн 4 дэх хэасэгт Цэцийн дарга, гишүүн хууль зөрчвөл Үндсэн хуулийн цэцийн шийдвэрт анх илгээсэн байгууллагын саналыг үндэслэн УИХ эргүүлэн татаж болно гэж заасан. Энэ заалтын цэцийн шийдвэр анх илгээсэн байгууллагын санал гэдгийг зэрэгцээ байх ёсгүй гэж үзэж, УИХ-ын 2016 оны 02 дугаар сарын 19-ний өдрийн 29 дүгээр тогтоолоор Цэцийн дарга Ж.Амарсанааг урьдчилсан дүгнэлт хийсэн гэх үндэслэлээр эгүүлэн татсан байдаг. Ингэхдээ Цэцийн дарга огцруулах, эгүүлэн татах эсэх асуудлыг ердийн хуулиар зохицуулаагүй байдаг учраас Үндсэн хуулийн заалтыг үндэслэж, хууль зөрчсөн эсэхийг УИХ тогтоож, эгүүлэн татах бүрэн эрхээ хэрэгжүүлнэ гэх зарчмаар асуудалд хандсан. Тиймээс энэ удаад адил тохиолдолд адил зарчим яригдах нь шударга ёсонд нийцнэ. 

Эцэст нь, Цэцийн дарга албан бичигтээ Цэцийн 2005 оны 2/02 дугаар дүгнэлтийг хүчинтэй байгааг дурдаж, Үндсэн хуулийн цэцийн тухай хуулийн 9.4 дэх хэсэгт заасныг үндэслэж Дээд шүүхэд материал шилжүүлсэн. Тус нөхцөл байдлыг хуулийн талаас нь дүгнэвэл 1-т иргэдийн мэдээлэлд дурдсан асуудлаар Цэц маргаан үүсгэхээс татгалзсан, 2-т энэ асуудлаар дахин маргаан үүсэхгүй, 3-т 2005 оны 2/02 дугаар дүгнэлтээр хүчингүй болгосон хуулийн заалтыг агуулгаар нь сэргээсэн гэж үзэж Их суудлын хуралдаан зарлахгүй гэж дүгнэх боломжтой. Тиймээс одоо Шүүхийн тухай хуульд зааснаар Дээд шүүх Цэцээс шилжүүлсэн асуудал буюу Засгийн газрын захиргааны шийдвэрийг Захиргааны хэргийн шүүх хянах эсэхийг шийдэх болж байна.

Хуульч, судлаач Б.Наранцэцэг