Ц.Цогт: “Засгийн газар хуулийн дор ажиллахгүй ээ” гэж хэн ч хэлэхгүй байх

Монголын хуульчдын холбооны Захиргааны эрх зүйн хорооны тэргүүн, хууль зүйн доктор Ц.Цогтоос УИХ-аас батлагдан мөрдөгдөж буй захиргааны хууль тогтоомжийн хэрэглээ, түүнтэй хоблоотой үүсч буй маргааны талаар зарим зүйлийг тодрууллаа. 

-Саяхан Засгийн газраас гаргасан бүхий л шийдвэр, үйл ажиллагаанд шүүхийн журмаар хянагдахгүй байх талаар санал, санаачилга гарах болсон. Энэ талаар тодруулахгүй юу?

-Хуульчдын холбооны Захиргааны эрх зүйн салбар хорооны хийх ёстой ажлын нэг бол Захиргааны эрх зүйн хууль тогтоомжийн шинэчлэлт, өөрчлөлттэй холбоотой асуудалд анхааралтай хандах явдал юм. Монгол Улсын парламент, Засгийн газар, шүүх гэсэн гурван институцийн хувьд тулгамдаж буй нэг асуудал байна. Тэр нь Засгийн газрын шийдвэртэй маргасан маргааныг захиргааны хэргийн шүүх шийдвэрлэх эсэх тухай. Үүнийг Засгийн газрын зүгээс Захиргааны ерөнхий хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах хуулийн төсөл санаачлах замаар шийдвэрлэх гэж байгаа юм байна.

Гэвч ингэхдээ Монгол Улсын Засгийн газрын бүхий л шийдвэр, үйл ажиллагааг Захиргааны ерөнхий хуулийн үйлчлэлд хамааруулахгүй байх өөрчлөлт хийх гэнэ. Ингэснээр иргэдийн эрх зөрчигдсөн эсэхэд хөндлөнгөөс хуулийн хяналт хэрэгжихгүйд хүргэх нь ээ. Иймээс зайлшгүй Захиргааны эрх зүй судлаачид, хуульчид байр сууриа илэрхийлэх шаардлагатай гэж үзэж байна.

-Энэ асуудлыг хэрхэн зөв шийдвэрлэх ёстой юм бэ?  
-Уг сэдвийг ярихад Засгийн газар гэдэг байгууллага хуулийн дор ажиллах ёстой юу, үгүй юу гэдэг асуулт гарч ирнэ. Захиргааны хэргийн шүүх Засгийн газрыг хянаад, юу хийхийг нь зааж зурах гээд байгаа хэрэг биш юм. Харин Монгол Улсын иргэдийн эрхийн хэрэгжилт дэх хуулийн хяналтыг хэрэгжүүлэгч юм. Шүүхийг ашиглах, хүний гараар могой бариулах санаа заримд нь байхыг үгүйсгэхгүй. Тийм байж болох ч үгүй. Шүүх зөвхөн иргэд, хуулийн этгээдийн шаардлага хангасан нэхэмжлэлд үндэслэж, зөвхөн Засгийн газрын захиргааны акт, захиргааны гэрээ, хэм хэмжээний акт тухайн нэхэмжлэл гаргасан этгээдийн эрхийг зөрчсөн үү гэдгийг л тогтоодог. Гэхдээ энэхүү нэхэмжлэл нь гагцхүү шаардлага хангасан, хууль ёсны дагуу үүссэн эрх байж гэмээнэ зөрчигдсөн бол шүүх уг эрхийг сэргээхийн тулд Засгийн газрын шийдвэрийг хүчингүй болгох учиртай. Энэ бол нэлээд нарийн мэргэжлийн асуудал л даа. 

Ер нь бол шүүх зөвхөн хууль ёсны дагуу үүссэн эрхийг л хамгаалж сэргээх ёстой юм. Жишээлбэл, хулгайлсан машиныг хурааж авах гэхээр миний эрхийг зөрчлөө гэдэггүй биз дээ. “Засгийн газар хуулийн дор ажиллахгүй ээ” гэж хэн ч хэлэхгүй байх. Үндсэн хуулийн цэц хуулийн хяналтыг хэрэгжүүлдэг гэж хэлэх байх, үгүй юм. Тэнд зөвхөн улс төрийн буюу Үндсэн хуулийн маргаан л хянагддаг. Тухайлбал, “Эрдэнэт үйлдвэр”-ийн хувьчлалын талаарх УИХ-ийн тогтоол хянагдсан гээ биз дээ. Ардчилсан, эрх зүйт төртэй болохоор зорьж буй улсын хувьд бүхий л төрийн байгууллагын салбар, мөчир болгон өөрийн гэсэн хуулийн зохицуулалтын дор ажиллах ёстой. Энэ маргаантай асуудлыг ярихын өмнө саяхны түүх сөхөх хэрэгтэй болно.

-Бидэнд энэ талаар туршлага байхгүй биз дээ, гаднын улсын туршлага юм уу?

-Үгүй, бидний туршлага. 2004 оны УИХ-ын сонгуулиар Эх орон нам, Ардчилсан нам эх орон - Ардчилал гэсэн эвсэл болж оролцож, олонх болоод Засгийн газар байгуулсан. Эх орон эвслээс “Эрэл” компанийн гэгддэг Б.Эрдэнэбат, И.Эрдэнэбаатар нар Засгийн газрын гишүүн болсон байдаг. Удалгүй 2004 оны сүүлч, 2005 оны эхээр хоёр нам эвсэл задарсан. Засгийн газар нэг кабинет болж ажиллах ёстой шүү дээ. Гэтэл эвслийн задарлаас болоод улс төрийн сөрөг хүчний байр суурийг илэрхийлэх болсон, нэгдмэл байж чадахгүй гэсэн үндэслэлээр тухайн үеийн Ерөнхий сайд Эх орон намаас Засгийн газарт орсон хоёр гишүүнийг огцруулах саналыг гаргасан байдаг. Гэтэл нөгөө хоёр сайд нь Ерөнхий сайдын шийдвэрийг захиргааны хэргийн шүүхэд өгсөн.

Тэр үед захиргааны хэргийн шүүх дөнгөж шинээр байгуулагдаж байсан үе. Бүх юм шинэ, туршлага ч дутмаг байлаа бидний. Тиймээс уг нэхэмжлэлийг хүлээж авч, захиргааны хэрэг үүсгэсэн байдаг. Ингээд Их хурал, Засгийн газар, шүүхийн хооронд асуудал үүссэн, яг л өнөөдрийн дүр зураг шиг. Тодруулбал, Захиргааны хэргийн шүүх Засгийн газрын шийдвэр гаргах үйл ажиллагаанд оролцлоо.

Манай улсын одоо хүчин төгөлдөр мөрдөгдөж буй хуульд үүсээд буй маргааныг шийдвэрлэх зохицуулалт бүрнээ бэлэн, тодорхой заагаад өгчихсөн байгаа.

- Улс төрийн шийдвэр гаргах ажиллагаанд Захиргааны ерөнхий хууль үйлчилдэг юм уу?

-Энэхүү түүх, туршлагаас үндэслэж манай захиргааны эрх зүй судлаачид бид 2015 онд Захиргааны ерөнхий хуулийн үзэл баримтлал, зохицуулалтад улс төрийн шийдвэр гаргах үйл ажиллагаа гэдгээр шинээр томьёолж оруулж ирсэн. Улс төрийн шийдвэр гаргах үйл ажиллагаанд Захиргааны ерөнхий хууль үйлчлэхгүй. Иймээс Захиргааны хэргийн шүүх улс төрийн шийдвэр гаргах үйл ажиллагааг харьяалан шийдвэрлэхгүй. Ингэж тодорхой зааж өгсөн.

Үүний шалтгааныг 2004 оноос хойш болж өнгөрсөн зүйлийн хүрээнд Захиргааны эрх зүй судлаачид тодорхой хэмжээгээр судалсан юм. Гадаад дотоодын онол, хууль хэрэглээг нь судалж, Засгийн газрын захиргааны шийдвэрийг цэвэр улс төрийн шинжтэй шийдвэрээс ялгаж, хэрэндээ өөрийн хөрсөнд нутгашуулах ажил хийсэн юм.

-Өндөр хөгжилтэй орнуудад уг асуудлыг хэрхэн авч хэлэлцдэг юм бэ?

-Хөгжингүй улс орнууд, тухайлбал манай улстай ижил эрх зүйн нэг бүлд багтдаг Франц, Герман төдийгүй эрх зүйн өөр нэг томоохон бүлийн төлөөлөл болсон Англи, Америк зэрэг орны эрх зүйн тогтолцоотой улсуудад улс төрийн шийдвэр гэсэн онолын ойлголтыг хөгжүүлж, улмаар хуулийн хэрэглээнд хэвшүүлсэн байдаг. Тэдгээрийг олж, судалж, улмаар Монгол Улсынхаа хууль тогтоомжид зохих хэмжээгээр суулгаж өгөх нөхцөлийг бүрдүүлсэн юм. Захиргааны хэрэг шүүхэд хянан шийдвэрлэх тухай хуулийн 13 дугаар зүйлийн 2 дахь хэсэгт Захиргааны ерөнхий хуулийн 3 дугаар зүйлд заасан харилцаанаас үүссэн шийдвэрийг Захиргааны хэргийн шүүх харьяалан шийдвэрлэхгүй гэж заасан.

Тэрэнд нь ганц Засгийн газрын улс төрийн шийдвэрээс гадна, хууль тогтоох парламентын үйл ажиллагаа, тагнуул, үндэсний аюулгүй байдлыг хангахтай холбоотой үйл ажиллагаа зэрэг Захиргааны хэргийн шүүхийн хяналтад байхгүй харилцаануудыг тухайлан зохицуулаад өгчихсөн юм.

Гэтэл хэрэв өөрчлөлт оруулахаар санаачилж буй нь батлагдвал Засгийн газрын шийдвэрийн үйлчлэл, хүчин чадал чиглэсэн иргэд, хуулийн этгээдийн эрх хэрэв зөрчигдсөн гэж үзвэл хөндлөнгийн хуулийн хяналтад хийгдэхгүй, эрх нь зөрчигдсөн эсэхийг тогтоох боломжгүй болж, Үндсэн хуулийн 19 дүгээр зүйлийн Төрөөс хүний эрх, эрх чөлөөг хангахуйц хууль зүйн баталгааг бүрдүүлэх, хөндөгдсөн эрхийг сэргээн эдлүүлэх үүргийг иргэнийхээ өмнө хариуцах заалт зөрчигдөхөд хүрнэ. Ийм хуулийн төслийг Засгийн газар арай ч өргөн барьж, УИХ арай ч батлахгүй биз дээ гэж бодох юм. 

Манай улсын одоо хүчин төгөлдөр мөрдөгдөж буй хуульд үүсээд буй маргааныг шийдвэрлэх зохицуулалт бүрнээ бэлэн, тодорхой заагаад өгчихсөн байгаа юм шүү дээ. Үүнийгээ зөв ойлгож, хэрэглээд л явахад энэхүү маргаантай асуудал шийдэгдэх боломжтой. Өөрөөр хэлбэл, Засгийн газрын улс төрийн шинжтэй шийдвэр, үйл ажиллагааг Захиргааны хэргийн шүүх авч хэлэлцэхгүй гэдэг нь тодорхой байна шүү дээ. 2004 онд үүссэн шиг асуудал үүсгэхгүйн тулд одоо өөрчлөх гээд байгаа тэр Захиргааны ерөнхий хуульд чинь өөрт нь энэ боломж, шийдэл нь байна. 

-Улс төрийн шийдвэрт ямар ямар асуудлууд багтдаг юм бэ? 

-Захиргааны ерөнхий хуулийн үйлчлэлд хамаардаггүй, шүүхийн харьяалах маргаанд ордоггүй тэр харилцаанд төрийн улс төрийн байгууллагуудын олон төрлийн бодлогын болон улс төрийн шийдвэрүүд багтдаг. Тухайлбал, Засгийн газрын тогтоолоор баталдаг олон бодлогын баримт бичгүүд байна. “Монгол мал” хөтөлбөр, “Сүрьеэгүй Монгол” гэх зэрэг байж болно.

Урт хугацааны бодлогын шинж чанартай шийдвэрүүд нь Захиргааны ерөнхий хуулийн үйлчлэлд хамаарахгүй шийдвэр, харилцааны нэгээхэн хэсэг. Гэтэл Засгийн газрын захиргааны шийдвэр үүнд хамаарахгүй. Жишээ нь концесс, тусгай зөвшөөрөл олгох, цуцлах, улс төрийн биш захиргааны албанд томилох, чөлөөлөх, тусгай хэрэгцээнд газар авах зэрэг шийдвэр. 

Засгийн газрын парламенттай харилцаж байгаа харилцаанаас үүссэн шийдвэрүүд улс төрийн шийдвэрт тооцогддог. 

Онол номын хувьд улс төрийн шийдвэр гэж юу юм бэ гэдгийг тодорхой ярья. Орчин цагийн захиргааны эрх зүйд улс төрийн шийдвэр гаргах үйл ажиллагааг хоёр үндсэн чиглэлээр томъёолдог. XIX зуунаас үүсэл хөгжилтэй Францын онолоор улс төрийн шийдвэр гаргах ажиллагаа нь орчин цагт ямар байдлаар хүлээн зөвшөөрөгдөж хэрэглэгддэг вэ гэхээр нэгд, Засгийн газрын парламенттай харилцаж байгаа харилцаанаас үүссэн шийдвэрүүд улс төрийн шийдвэрт тооцогддог.

Жишээлбэл, Тавантолгойг хувьчилна, эсхүл хувьчлахгүй гэсэн шийдвэр парламентаас гарлаа гэж бодъё. Тавантолгойг хувьчилна гэсэн шийдвэрийг үндэслээд Засгийн газарт УИХ-аас өгсөн үүргийн хүрээнд тодорхой шийдвэр гаргаж, хэрэгжүүлэхийг хэлнэ. Түүнчлэн, Засгийн газар Монгол Улсын олон улсын гэрээг соёрхон батлах, цуцлах, гадаад улстай дипломат харилцаа тогтоох, цуцлах асуудлыг өргөн мэдүүлэх явдал. Өөр нэг жишээ нь,  Элчин сайд томилохтой холбоотой Ерөнхийлөгч саналаа парламентад оруулдаг. Энэ шийдвэр бүхэлдээ улс төрийн шийдвэр гаргах үйл ажиллагаа. 

Хоёрт, Засгийн газар болон Ерөнхийлөгчийн гадаад улстай эсвэл олон улсын байгууллагатай харилцаж буй харилцаан дээр гаргасан шийдвэр мөн улс төрийнх юм. Тухайлбал, өнөөдрийн улс төр, гадаад бодлого, бүрэн эрхт байдлын хүрээнд хамаарал бүхий ШХАБ-ын тухай асуудал байж болно.

Энэ шийдвэрүүд нь олонхын саналыг авч байгуулагдсан УИХ, Засгийн газрын сонгуулийн мөрийн хөтөлбөр, улс төрийн бодлогын хэрэгжилтэд чиглэсэн парламентаас гаргасан улс төрийн шийдвэрийг хэрэгжүүлэхэд зорьсон байдаг юм.

Манайд өнөөдөр Захиргааны ерөнхий хуулийн 3 дугаар зүйлийг, Захиргааны хэргийг шийдвэрлэх тухай хуулийн 13 дугаар зүйлийг буруу тайлбарлаж, хэрэглэсэн, эхсүл хэрэглэхгүй байгаа шүүхийн ганц нэг алдаатай практик байж магадгүй. Гэтэл үүнээс болж Засгийн газрын шийдвэр бүхэлдээ хуулийн хяналтаас гарахад хүрэх гэж байна.

-Тэгэхээр манай улс уг асуудлыг өнөөгийн байдлаар хэрхэн шийдвэрлэвэл зохилтой гэж та үзэж байна вэ?

-Манайд өнөөдөр Захиргааны ерөнхий хуулийн 3 дугаар зүйлийг, Захиргааны хэргийг шийдвэрлэх тухай хуулийн 13 дугаар зүйлийг буруу тайлбарлаж, хэрэглэсэн, эхсүл хэрэглэхгүй байгаа шүүхийн ганц нэг алдаатай практик байж магадгүй. Гэтэл үүнээс болж Засгийн газрын шийдвэр бүхэлдээ хуулийн хяналтаас гарахад хүрэх гэж байна. Түрүүн хэлсэнчлэн, тодорхой хүний эрх хөндөгдсөн, гэхдээ улс төрийн шийдлийн улмаас биш шүү, Засгийн газрын захиргааны шийдвэр үйл ажиллагааг шүүх тэр эрх нь хөндөгдсөн гэж маргаж буй иргэд, хуулийн этгээдийн нэхэмжлэлийн дагуу хүний эрхийн зөрчил үүссэн эсэх талаас нь хянан шийдвэрлэхгүй байх боломжгүй.

Яагаад гэдгийг тайлбарлая. Шүүх эрх мэдэл бол хөндөгдсөн эрхийг сэргээн эдлүүлэх зорилго бүхий Үндсэн хуулиар Засгийн газартай эзэрэгцэн байгуулагдсан, Монгол Улсын иргэний эрхийн ганц хууль зүйн баталгаа. Үүнээс өөр юу ч биш. Шүүх эрх мэдэл бол иргэний эрхийн үүднээс хэрэгжүүлэх эрх мэдэл, түүнээс шүүхийн, шүүгчийн эрх мэдэл биш. Угаасаа төрийн эрх мэдлийг хуваарилах онол гэдэг нь иргэний эрхийн хэрэгжилтийг хангах, иргэний эрх хэрэгжиж, зөрчигдөж хөндөгдсөн тохиолдолд хамгаалагдаж, сэргээгддэг байх үүднээс, гагцхүү энэ үзэл баримтлалын үүднээс төрийн эрх мэдлийг хуваадаг юм.

Шүүх эрх мэдэл бол хөндөгдсөн эрхийг сэргээн эдлүүлэх зорилго бүхий Үндсэн хуулиар Засгийн газартай эзэрэгцэн байгуулагдсан, Монгол Улсын иргэний эрхийн ганц хууль зүйн баталгаа. Үүнээс өөр юу ч биш.

Харин одоо яригдаж буй Засгийн газрын шийдвэрийг иргэн, хуулийн этгээд өөрийнх нь эрхийг зөрчлөө гэж үзвэл шүүхэд маргаан хянан шийдвэрлэх журмаар шийдвэрлүүлэхийг Үндсэн хуулийн 45 дугаар зүйлийн 2 дахь хэсэгтэй хольж, иргэний шүүхэд хандаж эрхээ хамгаалуулах Үндсэн хуулийн эрхийг үгүйсгэх боломжгүй. Засгийн газрын шийдвэр үйл ажиллагааг иргэд шүүхээр огтхон ч шийдвэрлүүлэхгүй байх тохиолдол нь Засгийн газарт тодорхой иргэн, хуулийн этгээдэд эрх үүсгэх, үүрэг ногдуулах захиргааны акт гаргах эрх хуулиар олгогдоогүй байх юм.

Хэрвээ захиргааны акт гаргахгүй бол иргэний эрхийн зөрчил үүсэхгүй. Тиймээс иргэний эрхийн зөрчил буюу иргэний эрх зөрчигдсөн үү, үгүй юү гэдгийг хянах процесс шаардагдахгүй гэсэн үг. Гэтэл манай улсын хуулиар маш олон харилцаанд Засгийн газар захиргааны акт гаргаж, иргэдийн эрх, үүрэгт нөлөөлөх боломжтой байдаг. Өөрөөр хэлбэл, нэгд, Засгийн газарт энэ эрх байгаа цагт, хоёрт Үндсэн хуулийн 16.4-т заасан Монгол Улсын хууль, олон улсын гэрээнд заасан эрх, эрх чөлөө нь зөрчигдсөн гэж үзвэл уул эрхээ хамгаалуулахаар шүүхэд гомдол гаргах, шударга шүүхээр шүүлгэх, эрх хүчинтэй, Үндсэн хууль хүчинтэй байгаа тохиолдолд иргэд эрхээ зөрчидсөн үү гэдгийг шүүхэд хандаж хянуулах тогтолцоо гарцаагүй байх л болно.

Өөрөөр хэлбэл, Засгийн газарт олон тооны хуулиар захиргааны акт гаргах эрхүүд өгсөн байдгийг дээр хэлсэн. Тийм эрх байхад Засгийн газар шийдвэр гаргаж буй тохиолдолд Үндсэн хуулийн 16.14, 19.1-т зааснаар иргэний эрх хэрэгжих хууль зүйн тогтолцоог төр бүрдүүлэх ёстой. Тэр нь Засгийн газрын захиргааны шийдвэрийг шүүхэд хянуулах иргэний эрх.

2004, 2005 оны тохиолдлоос хойш Засгийн газрын шийдвэрийг Захиргааны шүүхийн харьяаллаас авч хаясантай холбоотойгоор Иргэний шүүх шийддэг байсан. Одоо дахиад Захиргааны шүүхийн харьяалал биш гэвэл адилхан л Иргэний шүүх шийнэ. Энэ янзаараа холбогдох хуульд өөрчлөлт оруулаад Иргэний шүүх ч харьяалахгүй боллоо гэж бодъё. Аль ч шүүх авч хэлэлцэхгүй байгаа иргэдийн эрхийн маргааныг Үндсэн хуулийн цэц тогтоох ёстой. Тодруулбал, 2013 онд 13 шүүгчийг Ерөнхийлөгч Шүүх байгуулах хууль өөрчлөгдсөнтэй холбогдуулан ажлаас нь чөлөөлөөд, буцааж томилолгүй орхигдуулсан үйлдэлтэй холбоотой маргаан гарсан. Энэ маргааныг ямар ч шүүх авч хэлэлцэхгүй байсан. Эцэст нь Цэц Захиргааны хэргийн шүүхэд харьяалал тогтоочихсон. Үүний дагуу одоо Захиргааны хэргийн хянан шийдвэрлэх ажиллагаа явагдаж байгаа. Магадгүй ийм нөхцөл байдал эргээд үүснэ. 

Аль ч шүүх авч хэлэлцэхгүй байгаа иргэдийн эрхийн маргааныг Үндсэн хуулийн цэц тогтоох ёстой.

Засгийн газрын үйл ажиллагаа хуулийн дагуу явах ёстой юу, үгүй юу. Үүн дээр “Үгүй” гэж хэлэх хүн олдохгүй байх. Монгол Улсын Үндсэн хуульд зааснаар төрийн үйл ажиллагааны үндсэн зарчим нь хууль дээдлэх ёсыг баримтлах юм. Тэгэхээр энэ Засгийн газрын шийдвэр, үйл ажиллагаа миний эрхийг зөрчсөн үү, үгүй юү гэдгийг тогтоолгох агуулгаар маргах эрх Үндсэн хуульд хүчинтэй байгаа. Тиймээс хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах замаар үүссэн асуудлыг засна гэдэг нь зөв арга аргачлал биш юм шүү. Хамгийн гол нь одоо мөрдөгдөж буй хүчин төгөлдөр хуульд байгаа боломжоо ашиглаж, хуулиа зөв хэрэглэх энэ асуудлаа шийдэх хэрэгтэй. Зарим нэг улс төрийн шинжтэй үйл ажиллагааны талаар шүүхэд хандаж байгаа бол шүүх улс төрийн шийдвэр, захиргааны шийдвэрийн ялгаатай талыг анхааралтай авч үзвэл уг асуудал шийдэгдэх боломжтой. Үүний талаар Монголын хуульчдын холбооны Захиргааны эрх зүйн хорооноос энэ чиглэлээр хийсэн эрдэм шинжилгээний хэлэлцүүлэгт цөөнгүй удаа ярьсан. Хуулийн өөрчлөлт ямар нэг онол номын үндэслэлгүйгээр хийгдэж боломгүй. Ялангуяа, иргэдийн эрхийн хууль зүйн баталгааг үгүй хийх түвшний асуудлыг ганц нэг буруу, зөв тохиолдлоос үүдэж шийдэхгүй биз дээ.