"Үндсэн хууль өргөн барихад байгаагүй зүйлийг одоо нэмэх нь наадамд барилдахгүйгээр цол авахаар санаархаж буйтай яг адил"
Нэр бүхий 62 гишүүний өргөн барьсан Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн хоёрдугаар хэлэлцүүлэг эхлэх гэж буй энэ цаг мөчид Монгол Улсын Ерөнхийлөгч Х.Баттулга Үндсэн хуулийн өөрчлөлтийн төслийг өргөн мэдүүлээд байгаа билээ.
Энэхүү үйл явц нь хуультай хэрхэн нийцэж байгаа талаар МУИС-ийн ХЗС-ийн Нийтийн эрх зүйн тэнхимийн дэд профессор, Хууль зүйн доктор А.Бямбажаргалтай ярилцлаа.
-Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудал ид дундаа явагдаж байна. Та УИХ-аас байгуулагдсан Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийг хоёр, гуравдугаар хэлэлцүүлэгт бэлтгэхэд туслах Дэд ажлын хэсгийн гишүүний хувьд энэ зүйлсийг хэрхэн харж байна?
-Юуны өмнө би энэ удаад тус дэд ажлын хэсгийн гишүүний хувиар бус хувь судлаачийнхаа зүгээс өөрийн байр суурийг илэрхийлж буйгаа онцолмоор байна.
УИХ-ын нэр бүхий 62 гишүүн 2019 оны зургаадугаар сарын 6-ны өдөр хуулийн төсөл өргөн барьсныг 2019 оны зургаадугаар сарын 18-ны өдрийн УИХ-ын нэгдсэн хуралдаанаар хэлэлцэн, Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 12.2 дахь хэсэгт заасны дагуу хэлэлцэх нь зүйтэй хэмээн дэмжсэнийг бид мэдэж байгаа.
Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуульд зааснаар төсөл хоёр тохиолдолд эцэслэн батлагдах учиртай. Нэгдүгээрт, УИХ өөрөө батлах нөхцөл буюу хоёр, гуравдугаар хэлэлцүүлгийг хийх замаар нийт гишүүдийн дөрөвний гурваас доошгүйн саналаар эцэслэн батлах. Хоёрдугаарт, УИХ хоёрдугаар хэлэлцүүлгийн дараагаар Ард нийтийн санал асуулгаар нэмэлт, өөрчлөлтийг оруулахаар шийдвэрлэх буюу сонгуулийн эрх бүхий нийт иргэдийн олонх нь оролцож дэмжвэл сая батлагдах учиртай.
Мэдээж аль хэлбэрээр батлах вэ гэдэг нь Үндсэн хуулиар УИХ-д олгосон, хэнтэй ч үл хуваах онцгой эрх. Одоогоор УИХ-ын нэр бүхий гишүүдээс өргөн баригдсан төсөл нэгдүгээр хэлэлцүүлгийг даваад, цаашид хоёр, гуравдугаар хэлэлцүүлэгт бэлтгэгдэж байна. Энэ мөчид Монгол Улсын Ерөнхийлөгч зэрэгцүүлэн Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах шинэ төсөл, саналыг наадмын дараах анхны ажлын өдөр өргөн барьснаар уг асуудлыг хэрхэх вэ гэх асуулттай нүүр туллаа.
Гэвч нэгэнт УИХ Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуульд заасны дагуу төслийг хэлэлцэж эхэлсэн учир энэ асуудал гацах ёсгүй төдийгүй цаашид уг төслийг хэлэлцэн батлах эсэхийг шийдвэрлэнэ.
-Монгол Улсын Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг УИХ хэлэлцэж байх хугацаанд Монгол Улсын Ерөнхийлөгч зэрэгцсэн байдлаар мөн Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах төслийг өргөн барьсан нь цаашид хэрхэх вэ гэдэг асуултыг бий болгож байна?
-Энэ асуудлыг Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулиар нэг мөр шийдсэн гэж хэлж болно. Учир нь цаг хугацааны хувьд өмнө, хойно өргөн баригдсан гэдэг бол хууль зүйн факт. Нөгөө талаас Ерөнхийлөгчийн зүгээс дээрх төслөөс гадна УИХ-аар хэлэлцэж буй төсөлд мөн өөрийн саналаа давхар өгсөн байгаагаас харахад одоо хэлэлцэж буй төслийг агуулгын хувьд хүлээн зөвшөөрч буйг баталсан өөр нэг хууль зүйн факт юм.
Үүнээс үзвэл Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулиар уг асуудлыг нэгэнт тодорхой зохицуулсан байх учир энэ зүйл тийм ч их эргэлзээ үүсгэх асуудал биш. Уг хуулийн 11 дүгээр зүйлийн 11.3.4-т “чуулганаар урьдчилан тогтсон зөвхөн нэг төсөл хэлэлцэнэ. Өөр өөр үзэл баримтлалтай хоёр буюу хэд хэдэн төслийг саналын түвшинд харгалзан үзэж болох ба харин бие даасан байдлаар зэрэгцүүлэн хэлэлцэхийг хориглоно” гэх заалт энэ асуудлыг нэг мөр шийдвэрлэх боломжийг олгож байна.
Дээрх заалтаас үүдэн Монгол Улсын Ерөнхийлөгчөөс өргөн баригдсан төслийг бие даасан төсөл хэмээн хэлэлцэхгүйн дээр гагцхүү саналын түвшинд авч үзнэ гэдгийг тодорхой байдлаар заасан хэрэг.
Энэ нь Ерөнхийлөгчийн институцийн Үндсэн хуульд зааснаар хууль, тэр дотроо Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг санаачлах бүрэн эрхийг огт хөндөхгүй.
-Тэгвэл Ерөнхийлөгч өнөөгийн Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн өргөн барьсан төсөл, санал саначилгын түвшинд авч үзэн УИХ төслөө цааш хэлэлцэх хэрэг үү?
-Яг тийм. Учир нь Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулиар “чуулганаар урьдчилан тогтсон зөвхөн нэг төсөл хэлэлцэнэ” гээд тодорхой заасан учир тэр. Монгол Улсын Ерөнхийлөгчөөс 2019 оны долоодугаар сарын 16-ны өдөр өргөн барьсан төсөл нь Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 11 дүгээр зүйлд заасны дагуу өргөн баригдаад л байгаа төсөл. Түүнээс биш хууль зүйн журмын хуульд зааснаар хэлэлцэхээр дэмжигдсэн төсөл гэж үзэж болохгүй.
Харин Ерөнхийлөгч Монгол Улсын Үндсэн хуульд зааснаар Монголын ард түмний эв нэгдлийг илэрхийлэгчийн хувьд өөрөө санаачилга гарган хэлэлцэж буй төсөлтэй саналын түвшинд харгалзан үзэж болох нөхцөл буюу хувилбаруудыг гаргаж ирсэн нь сайшаалтай хэрэг.
-Урьдчилан тогтсон төсөл гэдийг тайлбарлахгүй юу?
-Нэгэнт уг асуудал одоо бодитойгоор хууль зүйн асуудал болсон тул бид тухайн харилцааг тухайлан зохицуулсан хуулийг энэ нөхцөлд хэрэглэх шаардлага үүснэ. Түүнээс биш төсөл л бол төсөл гээд кинонд гардаг шиг "чухам аль нь жинхэнэ Дамбийжаа, аль нь хуурамч Дамбийжаа вэ" гэж эргэлзэх шаардлага байхгүй юм.
Мөн Ерөнхийлөгч УИХ-аар хэлэлцэж буй төсөлд саналаа давхар өгсөн нь дээрх төслийг хүлээн зөвшөөрч буйн нотолгоо хэмээн үзэхээр байгаа учир энэ зүйл ямар нэг маргаан үүсгэхгүй юм.
-УИХ одоогийн Монгол Улсын Ерөнхийлөгчөөс өргөн барьсан төслийн заалтуудыг, тухайлбал УИХ-ын гишүүдийн тоог нэмэх, бүх шатны төрийн байгууллагуудын бүрэн эрхийг таван жил болгох зэрэг саналыг аваад нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг нэгтгээд явж болох уу?
-Өмнө хэлсний дагуу Ерөнхийлөгчийн өргөн барьсан төсөл зарчмын хувьд саналын түвшин харгалзан үзэх нь нэгэнт тогтсон учир төслийн хүрээнд шинээр гарч ирсэн саналуудыг авах эсэх бол маргаантай. Харин шинэ саналыг авч УИХ-аар хэлэлцэхээр дэмжигдсэн төслийн хүрээнд оруулах нь магадгүй журмын хууль, улмаар Үндсэн хууль зөрчих факт болох эсэхийг сайтар нягтлах учиртай.
Энэ хүрээнд хууль зүйн онолын үүднээс аль хууль буюу хэм хэмжээг хэрэглэх асуудал нэн тэргүүнд яригдана. Хэм хэмжээний иерархи буюу шатлалын дагуу дээд хэм хэмжээнд доод хэм хэмжээ заавал нийцэх шаардлагаар Үндсэн хууль дээд бусад хэм хэмжээ нь доод гэх байдлаар эрэмбэлэгддэг. Харин тухайн хэм хэмжээг хэрэглэх тохиолдолд доороос буюу тусгайлсан хэм хэмжээнээс эхлэн ерөнхий хэм хэмжээ гэх шатлалаар хэрэглэдэг.
Үүгээр би юу хэлэх гээд байна бэ гэвэл нэгэнт тусгайлсан хэм хэмжээ болох Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуульд зааснаар ердийн хууль, тогтоолын төсөл баталдаг шиг хэлэлцүүлгийн явцад шинэ зүйл оруулах боломжийг журмын хууль хориглосон.
Тухайлбал, өмнө өгүүлсэн журмын хуульд өргөн барих хүрээнд заавал авах саналын нэг нь журмын хуулийн 10.1.3-т “төслийн талаар Ерөнхийлөгч, Засгийн газрын санал авсан байх” хэмээн заасан. Мөн тус хуулийн 13.3-т “Нам, эвслийн бүлэг санал, дүгнэлт гаргаж болно. Байнгын хороо болон түүний гишүүн, мөн нам, эвслийн бүлэг нь төсөлд тусгагдаагүй шинэ хэсэг, заалтын томьёоллыг санал, дүгнэлтдээ оруулж болохгүй” хэмээн хязгаарласан нь цаашид өргөн баригдаагүй асуудлын тухайд хууль санаачлах эрх бүхий субьектүүд санал гаргах эрхийг хоёр түвшинд авч үзсэн хэмээн ялгаж зааглсан системчлэл юм.
Энэ нь УИХ-ын гадна болон дотор байх субьектүүдийн санал гаргах нөхцөл, журмыг хугацаагаар буюу хэмжигдэхүйц болгон заагласан нөхцөл. УИХ-ын гадна хууль санаачлах эрх бүхий субьектүүд нь өөрийн саналаа өргөн баригдахад өгөх бол харин УИХ-ын дотоох хууль санаачлах эрх бүхий нам, эвслийн бүлэг нь шинэ зүйл заалт оруулах саналыг гаргах боломжгүй юм.
Харин дээрхээс тусдаа яригдах зүйл бол өргөн баригдсан зүйл, заалтын хувьд саналаа гаргах эрх нь хууль санаачлах эрх бүхий нийт субьектэд нээлттэй гэдгийг өөр хооронд нь зааглан авч үзэх хэрэгтэй.
-Зарим судлаачийн хэлж байгаачлан журмын тухай хуульд заасан уг хязгаарлалт Үндсэн хуульд Ерөнхийлөгч УИХ-ын чуулганд өөрийн тааллаар оролцон улс орны дотоод, гадаад байдлын нэн чухал асуудлаар мэдээлж, саналаа оруулж болно гэх заалтыг зөрчиж байна гэх тайлбар байна.
-Сая би хэллээ, тусгайлсан зохицуулалт бол гагцхүү хэлэлцэж буй буюу хэлэлцэхээр тогтсон төслийн хүрээнд, өргөн баригдсан зүйлээр л хязгаарлагдсан учир таны дурдаад буй Үндсэн хуулийн 33.3-т заасан Ерөнхийлөгчийн бүрэн эрхийг хязгаарлаж байгаа зохицуулалт болохгүй.
Харин өргөн баригдсан хүрээнд Ерөнхийлөгч болон хууль санаалчлах эрх бүхий субьектүүдийн гаргах аливаа санал нь Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 2.4-т заасан “Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл нь Үндсэн хуулийн үндсэн бүтэц, суурь үзэл баримтлалыг өөрчлөх буюу нийт зүйлийн 35, түүнээс дээш хувийг өөрчлөх, эсхүл түүнтэй тэнцэх тоо хэмжээний нэмэлт оруулахаар байвал энэ нь Үндсэн хуулийг бүхэлд нь өөрчлөх буюу хянан үзэхэд хамаарна” гэх хязгаарлалтаар хэмжигдэх учиртай.
Гэвч энэ нь мөн өөрийн хязгаартай. Хэдийгээр өргөн баригдаад хэлэлцэхээр тогтсон төсөлд буй зүйлийг хөндөж болно гээд гаргах бүх санал нэг бүр Үндсэн хуулийн үндсэн бүтэц, суурь үзэл баримтлалыг өөрчлөх ёсгүй гэх нэг дэх том хязгаарлалт. Мөн төсөл бүхэлдээ энд дан ганц өргөн баригдахаас гадна батлагдахад ч хамаарах шаардлага бол өнөөгийн Үндсэн хуулийн нийт буюу 70 зүйлийн 35 хувь, 24.5 зүйлээс хэтрэх ёсгүй гэх хязгаарлалтыг чанд баримтлах ёстой.
-Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуульд Үндсэн хуульд оруулах хувь хэмжээ түүний нийт зүйлийн 35 хувиас хэтэрч болохгүй гэх хязгаарлалтыг тодруулбал?
-Өмнө дурдсанчлан Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 2 дугаар зүйлийн 4 дэх хэсэгт “Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл нь Үндсэн хуулийн үндсэн бүтэц, суурь үзэл баримтлалыг өөрчлөх буюу нийт зүйлийн 35, түүнээс дээш хувийг өөрчлөх, эсхүл түүнтэй тэнцэх тоо хэмжээний нэмэлт оруулахаар байвал энэ нь Үндсэн хуулийг бүхэлд нь өөрчлөх буюу хянан үзэхэд хамаарна” хэмээн заасны дагуу нэр бүхий УИХ-ын 62 гишүүний өргөн барьсан төсөл нь батлагдах хүртэл буюу Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 15.8 дахь хэсэгт заасны дагуу УИХ гуравдугаар хэлэлцүүлэг хийн, эсхүл мөн хуулийн 17.8 дахь хэсэгт заасны дагуу ард нийтийн санал асуулгаар батлагдах хүртэл хугацаанд “Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах төсөл” байх тул уг хуулийн хязгаарлалт өнөөгийн УИХ-ын гишүүдийн өргөн барьж, нэгдүгээр хэлэлцүүлэгт орж ,цаашид хэлэлцэхээр дэмжигдсэн төсөлд шууд хамаарна.
Уг хуулийн заалт ёсоор нэгдүгээрт, Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах аливаа төсөл түүний 35 хувиас хэтэрч болохгүйн дээр үүнтэй уялдан өөрчлөлт болон нэмэлтийн хязгаар мөн дээрх зүйлээс хэтэрч болохгүйг харьцангуй тодорхой байдлаар заасан.
Хоёрдугаарт, Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах төсөл нь цаашид эцэслэн батлагдах хүрээ хязгаар ч мөн Үндсэн хуулийн нийт 35 зүйлээс хэтэрч болохгүй гэх хориглосон хэм хэмжээ юм. Энэ хязгаарлалт нь нэгэнт Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах төсөл, түүний батлагдах хүртэлх хугацаанд шууд хамааралтай учир эцэслэн батлагдах бүхий л хугацаанд дээрх зүйлээс хэтэрч үл болох иператив буюу заавал биелэгдэх хэм хэмжээ болно.
Хэрэв уг зүйлээс хэтрэх тохиолдолд агуулгаараа “Шинэ Үндсэн хууль” болохыг уг хуульд баталгаажуулсан нь Үндсэн хуулийн эрх зүйн хувьд Үндсэн хуулийн хориглолтын хэм хэмжээ болдог. Энэ төрлийн хориглолтын хэм хэмжээ нь цаанаа Үндсэн хуульт байгууллыг хамгаалах зорилго агуулж байдаг. Иймд нэгэнт өргөн баригдсан төсөл нь цаашид батлагдахдаа ч Үндсэн хуулийн нийт зүлийн 35 хувиас хэтрэх ёсгүй ба хэрэв хэлэлцүүлгийн явцад үүнээс илүү хувиар заалт нэмбэл УИХ өөрсдөө шууд Үндсэн хуулийн цэцэд дуудагдан очих замаа засаж буй хэрэг болно.
-Үндсэн хууль бол бүхэлдээ Монголын ард түний бүтээл байх учиртай. Тэгвэл өнөөгийн нөхцөл байдалд Ерөнхийлөгчийн өргөн барьсан төслийн дагуу УИХ-аас зөвшилцлийн ажлын хэсэг гарч байна гэж ойлгосон. Энэ нь хуульд хэр нийцэж байгаа вэ?
-Тантай санал нэг байна. Үндсэн хууль өөрөө ард түмнээс эхтэй хууль учир нийгмийн бүх хүрээнд зөвшилцөн хийгдэх ёстой. Харин зөвшилцөж байна гээд Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын хуулийн хязгаарлалт, Үндсэн хуулиар тогтоосон үндсэн бүтэц, суурь үзэл баримтлалаа зөрчиж хэрхэвч болохгүй. Иймд хуулиа бариад зөвшилцөх аваас хууль зүйн дагуу явж буй үйл явц л болно.
