Ерөнхий сайд, сайдыг томилоход Ерөнхийлөгчтэй зөвшилцөх мэт ярих нь Үндсэн хуулийн хэллэгт нийцэхгүй

President.mn

Гүйцэтгэх эрх мэдлийг бэхжүүлж, тогтвортой, хариуцлагатай, үр нөлөөтэй болгох заалтууд бол 2019.11.14-нд Үндсэн хуульд оруулж 2020.05.25-аас дагаж мөрдөж эхэлсэн нэмэлт, өөрчлөлтийн амин сүнсний нэг билээ¹. Эдгээр заалтыг мушгин гуйвуулсан мэдээ, мэдээлэл санаатай болон санамсаргүй цацагдаж байгааг залруулсан тайлбар хийхгүйгээр Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийг үзэл баримтлалынх нь дагуу хэрэгжүүлж үр дүнг нь үзэж чадахгүй. Энэ нийтлэлдээ Ерөнхий сайд болон сайдыг томилох ажиллагааг боловсронгуй болгосон заалтуудыг ташаа тайлбарлаж буй хоёр жишээг танилцуулж няцаах болно.

Нэгд, Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөөр УИХ дахь олонхоос нэр дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилох саналыг Ерөнхийлөгч тав хоногийн дотор УИХ-д оруулах нь Ерөнхийлөгчийн бүрэн эрх биш харин заавал биелүүлэх үүрэг болсон. Гэтэл, 2020.07.01-нд Ерөнхийлөгчийн тамгын газрын албан ёсны вэбсайтад “...Ерөнхий сайдад намын дарга У.Хүрэлсүхийг нэр дэвшүүлсэн талаар танилцуулж, зөвшилцөх саналаа өргөн барилаа. …Ерөнхийлөгч Х.Баттулга Ерөнхий сайдад нэр дэвшигчийг зөвшилцөх саналыг хүлээн авч, УИХ-д оруулахаа мэдэгдэв” гэсэн мэдээ хэвлэжээ². Энд “Ерөнхий сайдад нэр дэвшигчийг зөвшилцөх” гэж бичсэн нь Монгол Улсын Үндсэн хуулийн хүчин төгөлдөр үйлчилж буй заалтыг илт зөрчсөн шинжтэй хэллэг юм.

Хоёрт, Ерөнхий сайд танхимаа өөрөө мэдээд бүрдүүлэх шинэ эрх зүйн орчинг 2019 оны Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт бий болгосон. Гэтэл, хуучин хуулийг ишлэж Засгийн газрын гишүүнийг Ерөнхийлөгчтэй зөвшилцөх, эсхүл тэдгээрийг УИХ томилох мэт ташаа мэдээлэл тараагдаж байна. 2019 онд Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт өөрчлөлтөөр Засгийн газрыг бүрдүүлэхэд Ерөнхийлөгч, УИХ ийм шийдвэрлэх оролцоотой биш болгосон билээ.

УИХ дахь олонхоос нэр дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилох саналыг тав хоногийн дотор УИХ-д оруулах нь Ерөнхийлөгчийн бүрэн эрх биш, харин үүрэг

1992 оны Үндсэн хуулийн 33.1.2-т Ерөнхийлөгч “Улсын Их Хуралд олонхи суудал авсан намтай, аль ч нам олонхийн суудал аваагүй бол Улсын Их Хуралд суудал авсан намуудтай зөвшилцөн нэг дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилох санал, түүнчлэн Засгийн газрыг огцруулах саналыг Улсын Их Хуралд оруулах” бүрэн эрхийг хэрэгжүүлнэ гэж байсан. Энэ заалтад буй зөвшилцөл нь “тохиролцоо” гэсэн утгаар ойлгогдож байсан учраас Ерөнхийлөгч Ерөнхий сайдад нэр дэвшигчийн талаар УИХ дахь олонх суудал авсан нам эсхүл намуудтай тохиролцох, эдгээр намын саналаас үзэмжээрээ татгалзах боломжтой байв. Жишээлбэл, 1998-1999 оны хооронд Ерөнхийлөгч Н.Багабанди УИХ-ын 76-аас суудлаас 50-ыг нь авсан олонх (Ардчилсан холбоо эвсэл)-оос Ерөнхий сайдад нэр дэвшүүлсэн Г.Ганхуяг, Д.Ганболд нарын нэрийг удаа дараа буцааж байжээ.

2000 онд Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөөр Үндсэн хуулийн 33.1.2-оос “зөвшилцөх” агуулгыг хасаж, Ерөнхийлөгч “Улсын Их Хуралд олонхи суудал авсан нам, эвслээс нэр дэвшүүлсэн хүнийг; аль ч нам, эвсэл олонхийн суудал аваагүй бол хамгийн олон суудал авсан нам, эвсэл бусад нам, эвсэлтэй зөвшилцөн нэр дэвшүүлсэн хүнийг; хэрэв хамгийн олон суудал авсан нам, эвсэл бусад нам, эвсэлтэй зөвшилцөж Ерөнхий сайдад нэр дэвшүүлж чадаагүй бол Улсын Их Хуралд суудал авсан нам, эвсэл зөвшилцөн олонхиороо нэр дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилох саналыг тав хоногийн дотор Улсын Их Хуралд оруулах” бүрэн эрхтэй гэж өөрчилсөн. УИХ дахь олонх Ерөнхий сайдад нэр дэвшүүлсэн хүнээ Ерөнхийлөгчөөр дамжуулан УИХ руу оруулах боломжийг ийнхүү нээсэн. 2000 оны нэмэлт, өөрчлөлт нь ардчилсан сонгуулиар бий болсон парламентын олонхоос Ерөнхий сайдад нэр дэвшүүлэхэд Ерөнхийлөгчийн зүгээс үзэмжээрээ саад учруулж байсан явдлыг хязгаарлаж, парламентын олонход нэр дэвшүүлэх эрх мэдлийг өгснөөрөө парламентын засаглалын шинжийг нэмэгдүүлсэн ач холбогдолтой. Парламентын тогтолцоо нь ард түмнээс сонгогдсон парламент дахь олонх Ерөнхий сайдаа томилж, Засгийн газраа байгуулдаг онцлогтой. Засгийн газар нь парламентын олонхын итгэлийг даахгүй бол түүнийг огцруулж, улс төрийн хариуцлага хүлээлгэдэг. Мөн, Ерөнхийлөгч зөвхөн УИХ дахь нам, эвслээс гарч ирсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилуулах саналыг УИХ-д оруулах бүрэн эрхтэй болсон нь Ерөнхийлөгчөөс оруулж байгаа нэр дэвшигч УИХ-ын олонхын дэмжлэг авах урьдач нөхцөл болсон. Тийм ч учраас, 2000 оноос хойш 2020 он хүртэл Ерөнхийлөгч УИХ дахь олонхоос гарч ирсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилох саналыг УИХ руу татгалзалгүйгээр оруулж байсан төдийгүй УИХ түүнийг Ерөнхий сайдаар томилж ирсэн юм.

Ерөнхийлөгч УИХ дахь олонх нам, эвслээс гарч ирсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилуулах саналыг УИХ руу оруулна гэж 2000 оны нэмэлт, өөрчлөлтийг ойлгож ирсэн боловч уг зохицуулалтыг тодорхой болгохгүй бол ноцтой асуудал үүсэж болохоор байсан. Ерөнхийлөгч УИХ дахь нам, эвслээс гарч ирсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилуулах саналыг УИХ-д оруулахгүй байж болох эсэх нь тодорхойгүй байв. Олонхоос нэр дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилох саналыг тав хоногийн дотор УИХ-д оруулах асуудал нь Ерөнхийлөгчийн бүрэн эрхэд хамаарч байсан. Ерөнхийлөгчийн бүрэн эрх гэдэгт хуульд хориг тавих, уучлал үзүүлэх зэргийг багтаах бөгөөд эдгээрийг Ерөнхийлөгч заавал биш сонголтоороо хийнэ гэсэн утгаар хэрэгжих тохиолдол байдаг. Тиймээс, Ерөнхий сайдад томилох саналыг тав хоногийн дотор оруулах нь Ерөнхийлөгчийн үүрэг гэж шууд ойлгогдохгүй байх боломжтой байв. Ерөнхийлөгч уг саналыг УИХ руу тав хоног дотор оруулалгүй удаашруулах эсхүл ерөөсөө оруулахгүй гацаа үүсгэх бол яах вэ гэдэг талаар зохицуулалт байхгүй байсан. УИХ дахь олонх бие даагаад Ерөнхий сайдад нэр дэвшүүлэх талаар Үндсэн хуульд заагаагүй нь Ерөнхий сайдад хэнийг нэр дэвшүүлэх вэ гэдэгт нөлөөлөх боломжийг Ерөнхийлөгчид олгож болзошгүй байсан. Энэ бүхэн нь Үндсэн хуулийн 33.1.2-ыг засаж сайжруулах үндэслэл болсон юм.

УИХ-аас 2019.11.14-ний өдөр баталж Ерөнхийлөгч Х.Баттулга гарын үсэг зуран хүлээн зөвшөөрсөн нэмэлт, өөрчлөлтөөр Үндсэн хуулийн 33.1.2 (“…нэр дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилох саналыг тав хоногийн дотор Улсын Их Хуралд оруулах” Ерөнхийлөгчийн бүрэн эрх) гэсэн заалтыг бүхэлд нь хүчингүй болгож, түүний агуулгыг Үндсэн хуулийн 39.2 руу зөөсөн, гэхдээ “нэр дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилох саналыг Ерөнхийлөгч тав хоногийн дотор Улсын Их Хуралд оруулна” гэж заавал биелүүлэх утгатайгаар өөрчилсөн юм. Өөрөөр хэлбэл, Үндсэн хуулийн 39.2-т “Улсын Их Хуралд олонхи суудал авсан нам, эвслээс нэр дэвшүүлсэн хүнийг; аль ч нам, эвсэл олонхийн суудал аваагүй бол хамгийн олон суудал авсан нам, эвсэл бусад нам, эвсэлтэй зөвшилцөн олонхийг бүрдүүлж нэр дэвшүүлсэн хүнийг; бусад тохиолдолд Улсын Их Хуралд суудал авсан нам, эвсэл зөвшилцөн олонхийг бүрдүүлж нэр дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилох саналыг Ерөнхийлөгч тав хоногийн дотор Улсын Их Хуралд оруулна” гэсэн шинэ заалтыг тусгасан. Энэ заалт нь найруулгын шинжтэй тодруулга хийснээс гадна нэр дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилох саналыг Ерөнхийлөгч тав хоногийн дотор УИХ-д заавал оруулахыг Ерөнхийлөгчид үүрэгжүүлсэн юм. Тэгнэ, ингэнэ гэсэн бичлэг хуульд үүрэгжүүлсэн утгатай хэрэглэгддэг тул Ерөнхийлөгч уг саналыг УИХ-д оруулахаас татгалзаж болохгүй. 2000, 2019 онд Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөөр Ерөнхий сайдыг томилох, огцруулах асуудлыг шийдвэрлэхэд Ерөнхийлөгчийн хэт оролцоог халж, УИХ-ын олонход хариуцуулсан нь хагас ерөнхийлөгчийн тогтолцооноос парламентынх рүү ойртсоны илэрхийлэл. Герман, Эстон зэрэг парламентын тогтолцоотой улсуудад парламент дахь олонх Ерөнхий сайдыг томилох, огцруулах асуудлыг шийдвэрлэдэг бөгөөд төрийн тэргүүн ёсчлох төдийгөөр л оролцдог.

2019 онд Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийн дагуу Ерөнхийлөгчийн тухай хуулийн 12.2-ыг “Улсын Их Хуралд олонх суудал авсан нам, эвслээс нэр дэвшүүлсэн хүнийг; аль ч нам, эвсэл олонхын суудал аваагүй бол хамгийн олон суудал авсан нам, эвсэл бусад нам, эвсэлтэй зөвшилцөн олонхыг бүрдүүлж нэр дэвшүүлсэн хүнийг; бусад тохиолдолд Улсын Их Хуралд суудал авсан нам, эвсэл зөвшилцөн олонхыг бүрдүүлж нэр дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилох саналыг Ерөнхийлөгч 5 хоногийн дотор Улсын Их Хуралд оруулна” гэж 2020.05.13-нд өөрчлөн найруулж одоо хүчин төгөлдөр үйлчилж байна. Мөн, УИХ-ын чуулганы хуралдааны дэгийн тухай хуулийг 2020.05.13-нд шинэчлэн найруулж баталсан. Энэ хуулийн 28 дугаар зүйлд Үндсэн хуулийн 39.2-т заасны дагуу нэр дэвшүүлсэн хүнийг “Ерөнхий сайдаар томилох саналыг Монгол Улсын Ерөнхийлөгч Улсын Их Хуралд оруулснаас хойш Төрийн байгуулалтын байнгын хороо ажлын 3 өдрийн дотор хуралдаанаараа хэлэлцэж санал, дүгнэлт гаргана” гэх зэргээр нарийвчлан журмыг хуульчилсан.

Засгийн газрын гишүүнийг Ерөнхийлөгчтэй зөвшилцөхгүй, УИХ томилохгүй, харин тэдгээрт танилцуулна

1992-2000 оны хооронд Үндсэн хуулийн 39.2, 25.1.6-д заасны дагуу Ерөнхий сайд Засгийн газрын бүтэц, бүрэлдэхүүн, түүнд өөрчлөлт оруулах саналаа Ерөнхийлөгчтэй зөвшилцөн УИХ-д өргөн мэдүүлж УИХ уг саналыг шийдвэрлэдэг байсан. Ерөнхий сайд Засгийн газрын бүтэц, бүрэлдэхүүн, түүнд өөрчлөлт оруулах саналыг бие даан гаргах эрхгүй бөгөөд заавал Ерөнхийлөгчтэй зөвшилцөж, дараа нь УИХ-аар шийдвэрлүүлж байсан. Ерөнхийлөгч болон УИХ Засгийн газрын гишүүн болгохоор Ерөнхий сайдаас санал болгосон нэр дэвшигчээс татгалзсанаас өөр хүнийг нэр дэвшүүлж байсан тохиолдол гарч байв. Жишээлбэл, 1998.04.23-нд Ц.Элбэгдорж Ерөнхий сайдаар томилогдоод Батлан хамгаалахын болон Боловсролын сайдуудад нэр дэвшүүлсэн хүмүүс нь дэмжигдээгүй тул өөр хүмүүсийг нэр дэвшүүлэн томилуулж байжээ.

2000.12.14-2020.05.25-ны хооронд Ерөнхий сайд Засгийн газрын гишүүнийг томилох эсхүл огцруулах асуудлыг бие даан шийдвэрлэх бүрэн эрхгүй бөгөөд энэ талаар Ерөнхийлөгчтэй зөвшилцөх, УИХ-аар зөвшөөрүүлэх шаардлагатай хэвээр байв. Ерөнхий сайд Засгийн газрын бүтэц, бүрэлдэхүүний (сайдыг томилуулах эсхүл огцруулах) тухай саналаа эхлээд Ерөнхийлөгчтэй зөвшилцдөг байсан. 2000 онд Үндсэн хуулийн 39.2-т оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөөр Ерөнхий сайд Засгийн газрын бүтэц, бүрэлдэхүүний саналаа долоо хоногийн дотор Ерөнхийлөгчтэй зөвшилцөж чадаагүй бол уг саналаа УИХ-д өөрөө өргөн мэдүүлнэ гэсэн заалтыг нэмсэн. Ингэснээр Ерөнхий сайд уг саналаа Ерөнхийлөгчийн оролцоогүйгээр УИХ-д өргөн мэдүүлэх боломжтой болсон. Гэвч, Ерөнхийлөгч Ерөнхий сайдын сайдаар томилуулах саналаас татгалзах тохиолдол гарч байсан нь сайдын томилгоонд Ерөнхийлөгчийн нөлөө их байгааг харуулсан. Жишээ нь, Ерөнхийлөгч Ц.Элбэгдорж Үйлдвэр, хөдөө аж, ахуйн сайдаар УИХ-ын гишүүн Ш.Түвдэндоржийг томилох асуудлыг зөвшилцөхийг хүссэн Ерөнхий сайд Н.Алтанхуягийн саналтай 2014.06.02-нд танилцаад, уг саналаас татгалзсан юм.

2000 онд Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлт нь Ерөнхий сайд Засгийн газрын бүтэц, бүрэлдэхүүний саналаа Ерөнхийлөгчтэй зөвшилцсөний дараа УИХ-д өргөн мэдүүлж томилуулах зохицуулалтыг өөрчлөөгүй юм. УИХ Ерөнхий сайдын өргөн мэдүүлснээр сайдад нэр дэвшигч бүрийг хэлэлцэж илээр санал хурааж, ердийн олонхын саналаар шийдвэрлэдэг бөгөөд нэр дэвшигчээс татгалзаж болдог байсан (Үндсэн хуулийн 25.1.6, 27.6, 39.3-гэсэн хуучин заалтууд). УИХ Ерөнхий сайдыг томилоод зогсохгүй түүний засгийн газарт хэн сайдаар ажиллах вэ гэдгийг нэг бүрчлэн хэлэлцэж шийдвэрлэж байв. Мөн, Ерөнхий сайд сайдыг бие даан огцруулах боломжгүй, заавал УИХ-аар зөвшөөрүүлэх шаардлагатай байсан. Энэ бүгд нь Ерөнхий сайд болон сайдыг УИХ-аас хэт хараат болгож, улс төрийн бодлого, хөтөлбөрийг үр нөлөөтэй хэрэгжүүлэх багаа бүрдүүлэх боломжийг Ерөнхий сайдад өгөхгүй байсан юм.  

2019.11.14-ны нэмэлт, өөрчлөлтөөр Үндсэн хуулийн 25.1.6-д УИХ “Засгийн газрын гишүүд”-ийг томилох, өөрчлөх, огцруулах бүрэн эрхтэй байсныг хассан, мөн Үндсэн хуулийн 39.4-т “Засгийн газрын гишүүнийг Улсын Их Хурал, Ерөнхийлөгчид танилцуулснаар Ерөнхий сайд томилж, чөлөөлж, огцруулна. Засгийн газрын гишүүн Улсын Их Хуралд тангараг өргөнө" гэж шинээр заасан. Энэ заалт нь дараах ач холбогдолтой³:

• Парламент хариуцлагыг Ерөнхий сайдтай ярь, сайд хариуцлага алдсан асуудлыг Ерөнхий сайд өөрөө шийд гэдэг парламентын тогтолцооны жишиг рүү очно.
   
• УИХ-ын олонхын дэмжсэн бодлогыг хамгийн сайнаар хэрэгжүүлэх танхим бүрдүүлэхгүй бол танхимаараа огцрох эрсдэлтэй тул Ерөнхий сайд тухайн салбарын бодлогыг хамгийн сайнаар авч явах хүнийг сонгож томилохыг хичээнэ.
   
• Зарим салбарын шинэчлэл тухайн салбарынхаа идээ бээрийг шахдаг, явцуу сонирхлууд сайдынхаа эсрэг “босч” ирдэг учраас ийм зэргийг зөв зүйтэй эрсдэлийг үүрээд бодлогоо явуулах боломжийг Ерөнхий сайд сайддаа олгож, бамбай нь болох боломжтой болно. Тэгээд дөрвөн жилийн дараа үр дүн нь гарч үнэлэгдэх боломж бүрдэнэ.
   
• УИХ-ын гишүүдийн зүгээс Сайд нарт яам, төрийн албанд томилгоо хийх хийх явдал багасна. Төрийн албаны тогтвортой, мэргэжлийн байдлыг үүгээр дээшлүүлнэ.
   
• Ерөнхий сайд хариуцлага алдсан сайдаа хамгаалж үлдвэл Засгийн газар нь бүхэлдээ огцроход хүрэх учраас хувь сайдад хариуцлага тооцохоос өөр аргагүй байдалд ордог. 
   
• Нэгэнт Ерөнхий сайдад багаа бүрдүүлэх болон төсвөө боловсруулж батлуулах эрх мэдлийг нь өгсөн учраас УИХ түүнээс хариуцлага нэхэх эрхтэй болно, гүйцэтгэх эрх мэдэлд тавих хяналтаа эрчимжүүлнэ.

Үндсэн хуулийн 39.4-ын дагуу Засгийн газрын гишүүнийг УИХ болон Ерөнхийлөгчид танилцуулж буй нь өмнөх шиг тэдгээртэй зөвшилцөх буюу саналыг нь заавал тусгах, тэдгээрээр шийдвэрлүүлэх гэсэн утгагүй, харин эдгээр институт хоорондын уялдаа холбоог үүсгэж хангах зорилготой. Засгийн газрын гишүүн дээр УИХ болон Ерөнхийлөгчийн саналыг сонсож болох боловч уг саналыг Ерөнхий сайд заавал биелүүлэх үүрэггүй. Ерөнхий сайд өөрөө бие даагаад томилж, чөлөөлж, огцруулна. Засгийн газрын гишүүн Улсын Их Хуралд тангараг өргөх нь Засгийн газар бүхэлдээ парламентын итгэл дээр оршин тогтнодог гэсэн парламентын засаглалын утгыг илтгэж Засгийн газрын гишүүдийн хариуцлагыг ухамсарлуулах агуулгатай.

2019 онд Үндсэн хуулийн 39.4-т оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийг органик хуульд тусгах, хуучин зохицуулалтыг хасах ажлыг өмнөх УИХ-ын бүрэлдэхүүн хийж гүйцэтгэсэн. Тодруулбал, УИХ-ын тухай хуулийг 2020.05.07-нд шинэчлэн баталж, УИХ-ын 2020 оны ээлжит сонгуулиар байгуулагдсан УИХ-ын анхдугаар чуулганы хуралдаан эхэлсэн өдрөөс эхлэн дагаж мөрдөхөөр заасан. Энэ хуулийн 17.3-т Анхдугаар чуулганаар хэлэлцэн шийдвэрлэх асуудлыг заасны дотор  “Ерөнхий сайдыг томилох” багтсан (17.3.6) ч Засгийн газрын гишүүнийг томилох заалт оруулаагүй.

Ерөнхий сайд танхимаа өөрөө бүрдүүлэх нь парламентын засаглалын мөн чанар юм. Жишээлбэл, Англи, Герман, Япон, Эстон тэргүүтэй улсад сайдыг томилох, огцруулах асуудлыг Ерөнхий сайд өөрөө мэдэж, хариуцлагаа үүрсэн шиг үүрдэг бөгөөд төрийн тэргүүн, эсхүл парламент хөндлөнгөөс оролцдоггүй. Засгийн газрын гишүүнийг парламент нь томилдоггүй боловч тэдгээр нь парламентдаа тангараг өргөдөг жишиг ХБНГУ зэрэг парламентын засаглалд бий.