ЕРӨНХИЙЛӨГЧИЙН ЗАСАГЛАЛ АЮУЛТАЙ ЮУ?

Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг ард нийтийн санал асуулгаар батлах тухай УИХ-ын тогтоолд Ерөнхийлөгч Х.Баттулга хориг тавиад буй түүхэн энэ өдрүүдэд ерөнхийлөгчийн эсвэл парламентын засаглалын алийг сонгох талаар улс төрийн хүчнүүд, судлаачид идэвхтэй ярьж, мэтгэлцэж байна.

Манай зарим судлаач өөрийн дуртай засаглалын талаар “Ерөнхийлөгчийн засаглал шиг төгс, илүү ардчилсан засаглал байхгүй” гэж итгэлтэй бичиж сурталчилж байхад зарим нь “Ерөнхийлөгчийн засаглал ардчилалд халтай, дарангуйллыг  бий болгох аюултай” хэмээн няцааж буй.

Мэдээж төгс засаглалын хэлбэр гэж байдаггүй.

Нөхцөл байдлаас хамаарч аль ч засаглалын хэлбэр давуу ч, сул ч талтай байж болно. Улстөр судлаачид уг сэдвээр хангалттай мэтгэлцсээр өдгөө хүрсэн ч нэгдсэн дүгнэлтэнд хүрч чадаагүйг онцолъё.

Ерөнхийлөгчийн засаглалыг дэмжигчид болон шүүмжлэгчид яг ямар чухал аргументуудыг дэвшүүлж байсан бэ?

Энэ асуултад аль болох энгийн үгээр суурь мэдлэг олгох зорилгоор энэхүү цуврал нийтлэлийг эхэлж байна.

Энэ удаа ерөнхийлөгчийн засаглалын нийтлэг сул талыг дэлгэрэнгүй бичиж, дараагийн нийтлэлдээ давуу талыг нь бичье.   

Засаглалын Хэлбэрүүдийг Яаж Тодорхойлдог бэ?

Үндсэн сэдэвтээ орохоос өмнө засаглалын хэлбэрүүдийг яаж тодорхойлдог талаар ерөнхий ойлголтоо цэгцэлье.

“Гүйцэтгэх болон хууль батлах засаглалын эрх мэдэл олж авах эх үүсвэр, тэднийг огцруулах механизм нь тусдаа байхыг ерөнхийлөгчийн засаглал гэнэ” гэсэн Шугарьт, Карие нарын дэвшүүлсэн тодорхойлолт нь олон улс төр судлаачдад хүлээн зөвшөөрөгдсөн байдаг.

Дээрх тодорхойлолтыг парламентын засаглалтай харьцуулан дэлгэрэнгүй тайлбарлая.  Парламентын засаглалд засгийн газрыг ерөнхий сайд тэргүүлдэг. Ерөнхий сайдыг болон засгийн газрын гишүүдийг томилох, огцруулах бүрэн эрх нь ард түмнээс шууд сонгогдож бүрдсэн хууль тогтоогч байгууллага буюу парламентын олонход байдаг. Харин ерөнхийлөгчийн засаглалын хувьд засгийн газрыг ерөнхийлөгч бие даан бүрдүүлж, удирдан ажилладаг. Ерөнхийлөгчийг үндсэн хуульд заасан тодорхой хугацаанд (ихэнх улсад 4 жилээр) ард түмэн шууд сонгодог. Ард түмэн ерөнхийлөгчөөс гадна хууль тогтоох байгууллагыг (цаашид конгресс гэе) ч мөн шууд сонгож, уг субъектэд ерөнхийлөгчийг бүрэн эрхт хугацаанаас нь өмнө огцруулах, хариуцлага тооцох, хуулийн хяналт тавих эрх олгодог. Засгийн газрын тэргүүний хувьд ерөнхийлөгч нь кабинетаа бие даан бүрдүүлж, конгрессоос хараат бус ажиллах нь илбэг.

Засаглалын хэлбэрийг парламентын болон ерөнхийлөгчийн гэх сонгодог хоёр ангилалд хувааж ойлгосоор ирсэн боловч 1974 оны Португалийн ардчилсан хувьсгалаас үүдэлтэй “ардчиллын гурав дахь давлагаан”-аар дарангуйллаас чөлөөт нийгэмд шилжсэн олон улс-тэр тусмаа пост-коммунист улсууд —  холимог тогтолцоог хэрэглэж эхэлсэн юм. Манай улс тэдний нэг нь.

Шинэ ардчилсан тэдгээр улсаас өмнө нь Франц, Исланд зэрэг цөөн хэдэн улс л холимог тогтолцоотой байлаа. Ерөнхийлөгч, ерөнхий сайд хоёрын аль нь илүү эрх мэдэлтэй байгаагаар нь эдгээр холимог тогтолцоотой улсыг дотор нь тус тусад нь бие даасан засаглалд ангилж үздэг. Үүнийг дараагийн нийтлэлдээ дэлгэрэнгүй тайлбарлая.

Ерөнхийлөгчийн Засаглалын Нийтлэг Сул Талууд

Ерөнхийлөгчийн засаглал ардчилалд сөргөөр нөлөөлдөг гэх сонгодог шүүмжлэлийн суурь аргументуудыг анх 1985 онд Хуан Линз дэвшүүлсэн.

Түүний дэвшүүлсэн үндэслэлүүдээс хамгийн чухал тавыг нь энд онцолъё.

Нэгдүгээрт, ерөнхийлөгч болон конгрессын гишүүд нийт сонгогчдоос шууд сонгогддог тул аль аль нь ард түмнийг төлөөлөх хууль ёсны элч нь болдог. Чөлөөт, шударга сонгуульд ялсан улс төрийн хүчин ардчилсан улсыг удирдах хууль ёсны мандат буюу “legitimacy”-г дараагийн ээлжит сонгууль хүртэл түр эзэмшдэг зарчимтай. Тиймд, сонгуульд ялж, эрх мэдэлд хүрсэн ерөнхийлөгч болон конгрессын аль алинд нь ард түмний мандат байна гэж ойлгож болно.

Давхар мандаттай, энгийн үгээр “хоёр толгойтой” засаглалын аюул нь Ерөнхийлөгч, конгрессын хооронд улс төрийн хурц зөрчил, шийдэж болшгүй гүнзгий маргаан үүсэх эрсдэл өндөр байдагт гэж Линз үзжээ. Үүнийг бид АНУ-ын жишээнээс сайн мэднэ. Сүүлийн жилүүдэд Америкийн иргэд үзэл санааны, идеологийн асар хурц хагаралд автаж нийгэм бүхэлдээ эрс тэс, бие биенээ үгүйсгэсэн, хоёр туйлын “лебраль” vs “консерватив” гэсэн улс төрийн лагерьт хуваагдсан. Үр дүнд нь төрийн хоёр толгойг өөр намууд удирдах болж хоорондоо хамтарч ажиллах, буулт хийх, нийтийн сайн сайхны төлөө томоохон шийдвэр гаргах чадваргүй төртэй болоод байгаа юм.

Барак Обамаг 2009 онд ерөнхийлөгчийн тангараг өргөөд хэдхэн хонож байхад сөрөг хүчний дарга Мич Маккониль “Манай намын үндсэн зорилго нь энэ ерөнхийлөгчид үгүй гэж хэлэх” хэмээн мэдэгдэж тухайн үед шүүмжлэлд өртөж байлаа.

Удалгүй түүний удирдсан Бүгд Найрамдах Нам Обамагийн дэвшүүлсэн эрүүл мэндийн даатгалын шинэчлэл, 2008 оны санхүүгийн их хямралаас эдийн засгаа аврах бодлого гээд түүний дэвшүүлсэн бүх санаачлагыг цэвэр улс төрийн шалтгаанаар эсэргүүцэж байлаа. Обама БНН-ын уламжлалт бодлогуудыг дэвшүүлсэн ч тэд эсэргүүцэж байв.

Энэ нь Обамаг дэмжих юм бол түүнийг амжилтад хүргэж, манай нам сонгуульд ялагдана гэсэн айдас, улсын эрх ашгаас илүүтэй өөрийн намын эрх ашгийг тэргүүнд тавьсан цэвэр улс төрийн тооцоо байлаа.

Макконилын хэлсэн үг, баримталсан зарчим нь үнэндээ конгрессын үндсэн ажил нь зөвхөн ерөнхийлөгчийн амбицыг хорлон сүйтгэх л болоод удаж байсан гунигт жишгийг нээн харуулсан юм. Мэдээж ийм улс төрийн хурц зөрчил түүнээс үүдэлтэй “гацаа” парламентын засаглалтай оронд тохиолдож болох авч парламентын олонхын дэмжлэггүйгээр ерөнхий сайд ажиллах боломжгүй тул аливаа зөрчлийг тун хурдан шийдэх боломжтой юм.

Хоёрдугаарт, Линз ерөнхийлөгчийн засаглалын уян хатан биш байдал нь ардчилалд сөрөг нөлөө үзүүлдэг хэмээн дүгнэсэн. Уян хатан биш гэдэг нь юу гэсэн үг бэ? Нэгт, ерөнхийлөгчийн засаглалтай ихэнх улс нэг хүнийг ерөнхийлөгчөөр олон дахин сонгогдохыг хорьж, хуулиар хязгаарласан байдаг. Энэ нь ажлаа сайн хийж байгаа ард түмнийхээ итгэлийг алдаагүй ерөнхийлөгчийг хүчээр тэтгэвэрт гаргах сөрөг үр дагавартай.

Мөн нэгэнт ахин нэр дэвших боломжгүй болсон ерөнхийлөгч “lame duck” болох буюу хоногоо хүлээж, ажилдаа хойрго хандаж болох эрсдэлтэй. Хоёрт, ямар ч “муу” ерөнхийлөгчийг үндсэн хуульд заасан хугацаанаас нь өмнө огцруулах боломж тун ховор байдаг. Үүнийг ахин АНУ-ын жишээгээр дэлгэрэнгүй тайлбарлая.

Өнгөрсөн долоо хоногт Дональд Трампыг “импийч” хийхээр албан ёсны шалгалт, бэлтгэл ажил эхэлж байна хэмээн конгрессын доод танхимын дарга олон нийтэд зарлаж шуугиан дэгдээлээ. АНУ-ын ерөнхийлөгчийг эх орноосоо урвасан, авлига авсан, эсвэл өөр том гэмт хэрэг үйлдсэн гэх гурван зүйлийн аль нэг үндэслэлээр яллахыг “импийчмент” гэдэг. Импийчмент хийх процессыг эхлүүлэх эрх нь цорын ганц конгрессын доод танхимд л байдаг бөгөөд уг танхимын энгийн олонхийн саналаар ерөнхийлөгчийг “ялладаг” юм.

Ерөнхийлөгчийг доод танхим ялласны дараа сенатуудын дээд танхим түүнийг шүүх заалттай байдаг. Сенатын танхимын 2/3-с илүү нь “буруутай” гэсэн санал өгвөл ерөнхийлөгчийг шууд огцруулдаг. Хэдийгээр хуульд огцруулах эрхийг ингэж зааж өгсөн боловч өнөөг хүртэл АНУ-ын 243 жилийн түүхэнд ердөө хоёрхон ерөнхийлөгч л “импийчлэгдэх” буюу доод танхимаас яллагдаж байжээ. Гэхдээ нэг нь ч сенатаас ял сонсож огцорсон түүх байдаггүй. Яллагдахаа мэдээд, өөрийн саналаар импийчмент хийхээс өмнө огцорсон цорын ганц жишээ нь Ричард Никсон юм. Тэрээр сөрөг намын өрсөлдөгч, шүүмжлэгч, хувийн дайснуудаа тагнасан нь нотлогдсон тул импийчлэгдэх гэж байлаа. Сенат буруутай гэсэн шийдвэр гаргах нь ойлгомжтой байсан тул өөрийн саналаар огцорсон юм.

Дээрх жишээ ерөнхийлөгчийг хэчнээн “муу” ажиллаж байсан ч түүнтэй хариуцлага тооцох ямар хэцүү гэдгийг хангалттай харуулж чадсан байх.

Харин парламентын засаглалд хууль тогтоогч байгууллагын олонхын дэмжлэгийг алдсан ерөнхий сайдыг харьцангуй амархан огцруулж болдгийг бид өөрсдийн түүхээс сайн мэдэх билээ. Манайд ерөнхий сайдыг хэтэрхий амархан огцруулдаг жишиг тогтсоныг сүүлийн гучин жилийн туршид засгийн газрын дундаж наслалт ердөө 1.8 жил байгаагаар харж болох юм.

Улс төрийн тогтворгүй байдлаас залхсан иргэд маань намаас хараат бус, бие даасан хүчирхэг ерөнхийлөгчтэй болох нь зөв гэсэн дүгнэлтэд хүрсэн бололтой.

Мэдээж тогтвортой байдлыг засгийн газрын наслалттай уялдуулан ойлговол ерөнхийлөгчийн засаглал иргэдийн хүсээд буйг нь өгөх боломжтой. Гэхдээ Линзийн дээр дурдсан шүүмжлэлийг бид нухацтай бодохгүйгээр яарч засаглалаа соливол ерөнхийлөгчийн засаглал тогтворгүй байдлаас ч хортой нөхцөл байдал үүсгэх аюултай. УИХ, ерөнхийлөгчийн албан тушаалыг хоёр өөр нам авсан тохиолдолд төрийн үйл ажиглаа зогсож, төсвөө баталж чадахгүй, цалингаа тавих чадваргүй, юу ч хийх боломжгүй гацаанд орох магадлалтай. Яг ийм нөхцөл байдал сүүлийн жилүүдэд АНУ-д олон тохиолдсон гэдгийг энд онцолъё.  

Гуравдугаарт, ерөнхийлөгчийн засаглал “ялагч бүгдийг авдаг”, “ялагдагч бүхнээ алддаг” улс төрийг бий болгодог гэж Линз шүүмжилжээ. Энэ нь мэдээж дан ганц ерөнхийлөгчийн засаглал гэхээс илүү сонгуулийн мажоритар тогтолцоотой давхар хамааралтай шүүмжлэл. Сонгуульд санал өгсөн нийт иргэдийн ердөө талынх нь дэмжлэгийг авсан мөртлөө, гүйцэтгэх засаглалын бүх эрх мэдлийг цорын ганц ялагч авах нь түүнийг дэмжээгүй бусад иргэдийн бүх санал үхэж буй хэмээн ойлгож болно. “Нэг хүн нэг саналтай” байж гэмээнэ улс төрд хүн бүхний дуу хоолой, хүсэл эрмэлзэл эн тэнцүү жинлэгдэж ардчиллын үндсэн суурь зарчим биеллээ олно. Гэтэл зарим тохиолдолд нийт иргэдийн олонхийн саналыг ч авч чадаагүй мөртлөө ялалт байгуулж болдгийг ерөнхийлөгчийн засаглалыг үндэслэгч АНУ-ын 2000 болон 2016 оны сонгуулиуд баталдаг.

Дөрөвт, ард түмнээс шууд сонгогдсон учир өөрийгөө тэдний цорын ганц элч нь хэмээн бодож, хүлээж авсан мандатаа хэт өргөнөөр ойлгож, сөрөг хүчинд тэвчээргүй хандах магадлал аль ч улсын ерөнхийлөгчид байдаг тухай Линз онцолсон. Энэ нь улс төрийн бүх эрх мэдлийг нэг нам дангаараа атгасан тохиолдолд ардчилалд маш хүндээр тусдаг. Гацаанд орсон төрийн яг эсрэг дүр болох ямар ч хяналтгүй, “хүчтэй” ерөнхийлөгчтэй байх нь түүнийг эрх мэдлээ хэтрүүлэн хэрэглэж, дур зоргоороо авирлах боломж олгодог гэдгийг Чавэс, Мадуро нар Венесуэлд, Эво Моралэс Боливод, Эрдоган Туркэд харуулж байна. Парламентын засаглалд ч мөн адил ялагч бүгдийг авах тохиолдол гардаг. Гэхдээ парламентын сонгуульд намууд голчлон өрсөлддөг тул ерөнхий сайдыг нам дотроо хариуцлага тооцох механизм бий. Мөн парламентын тогтолцоотой улс ялагч бүгдийг авах хандлагыг сонгуулийн пропорционал эсвэл холимог тогтолцоо ашиглаж бууруулах боломжтой.    

Тавд, ерөнхийлөгчийг нийт ард түмнээс шууд сонгодог тул харьцангуй намаас хараат бус, шоовдор, улс төрийн туршлага муутай, популист улс төрчид амжилт гаргах магадлалтай байдаг. Бүтэхгүй том амлалт өгч, өрсөлдөгчөө улс орныг маань сүйрүүлсэн гол ялтан хэмээн гүтгэж, өөрийгөө цорын ганц аврагч гэж тархи угаах нь популист улстөрчдийн ерөнхийлөгчийн сонгуульд хэрэглэдэг гаршсан стратеги. Энэ талаар бид өөрсдийн сонгуулийн туршлагаас хангалттай мэдэх тул цааш нь нуршилгүй орхиё. 

 Дүгнэлт

“Төгс засаглал гэж байдаггүй” гэсэн үгээр энэ нийтлэлээ эхэлсэн боловч энэ удаа ерөнхийлөгчийн засаглалын нийтлэг сул талуудын тухай голчлон бичлээ.

Дараа, дараагийн нийтлэлдээ давуу талуудыг тайлбарлах болно. Ер нь бид засаглалын хэлбэрийн тухай хангалттай суурь мэдлэггүй гэж би харддаг. Тиймээс өөрийн сурсан мэдсэн зүйлсээс бага ч болтугай хуваалцав. Ерөнхийлөгчийн засаглал гэхээр нэг л их хүчтэй удирдагчтай байдаг мэтээр бодох нь төөрөгдөл юм. Ардчилал бөх бат суурилсан, тэр тусмаа либериал ардчилсан уламжлалтай улсын ерөнхийлөгч маш олон чөдөртэй байдаг. Конгрессийн дэмжлэггүйгээр бодлого хэрэгжүүлэх боломжгүйгээс гадна түүний гаргасан шийдвэр бүхнийг иргэний нийгэм, шат шатны төрийн байгууллага, доод, дээд шүүх үндсэн хуулийг зөрчиж буй эсэхээр нь шууд болон шууд бус байдлаар хянаж шалгаж байдаг. Тиймээс бид Ши даргаар эсвэл Путин ерөнхийлөгчөөр уг засаглалыг төсөөлж болохгүй. Бидэнд илүү сайн нюанстай төсөөлөл хэрэгтэй. Тэр төсөөллийг бий болгох нь миний энэхүү цуврал нийтлэлийг эхлүүлсэн гол шалтгаан билээ.

 

С.Болдсайхан. Токио хот. 2019.10.01