О.Мөнхсайхан: Ерөнхийлөгчийн хууль санаачлах эрх бодлогын мөргөлдөөн үүсгэж байна

МУИС-ийн Хууль зүйн сургуулийн дэд профессор, доктор О.Мөнхсайхантай ярилцлаа.

-Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн асуудлыг өнгөрсөн зун олон нийтээр хэлэлцүүлээд одоо УИХ-д өргөн барих шатандаа явж байна. Ерөнхийдөө Үндсэн хуульд өөрчлөлт оруулах асуудал үргэлж маргаан дагуулж байдаг. Судлаач хүний хувьд өөрчлөлт оруулах асуудлыг хэрхэн харж байгаа вэ?

-1992 оны Үндсэн хууль маань 26 дахь жилтэйгээ золгож байна. Энэ суурь хуулиар Монгол Улсад Ардчилсан нийгмийг идэвхжүүлсэн, хүний эрх, эрх чөлөөг жинхэнэ утгаар нь баталгаажуулсан, төрийн эрх мэдлийг хуваарилж хяналт, тэнцлийг нь хангасан гэдгээрээ ач холбогдолтой. Ерөнхийдөө энэ бол сайн Үндсэн хуулийн гол шалгууруудыг хангаж чадсан. Өнгөрсөн хугацаанд өөрийнхөө үүргийг гүйцэтгэж байна.

-Өөрчлөх цаг нь болсон, болоогүй гэдэг дээр юу хэлэх вэ?

-Үндсэн хуулийг тэдэн жил болоод, жишээлбэл 20 жил болоод өөрчилнө гэсэн юм байдаггүй. Үндсэн хууль өөрөө үүргээ гүйцэтгээд байх юм бол хэдэн зуун жил ч болж болно. Үндсэн хууль бол ардчилсан нийгмийнхээ суурь бүтцийг тогтоож, нийгмийнхээ үнэт зүйлсийг хамгаалж байдаг учраас тэр бүр өөрчлөөд байх ёсгүй.

Өөрчлөлтийн тухай ярианд заримдаа Үндсэн хуулиас болоогүй маш олон зүйлүүдийг Үндсэн хуулиас болсон мэтээр тайлбарлаж 1992 оны хуулиа бүхэлд нь харлуулсан, буруутгасан зүйлүүд яригддаг. Энэ бол ор үндэсгүй.

-Тэгвэл өөрчлөх хамгийн шаардлагатай хэсэг нь аль юм бол?

-1992 оны Үндсэн хуульд анх удаа 2000 онд нэмэлт, өөрчлөлт оруулж байсан. Үүнээс хойш 2011, 2012, 2015 онд түүнийг өөрчлөх өөр төслүүд боловсруулагдаж, зарим нь өргөн баригдаж байсан байдаг. Сүүлийн дөрвөөс таван жил өөрчлөх асуудал нэлээд хүчтэй яригдаж байна. Энэ хүрээнд Үндсэн хуулиа бүхэлд нь өөрчилнө гэхээс илүү Засгийн газар, Ерөнхийлөгч зэрэгтэй холбоотой тодорхой цөөн асуудал давтагдан яригдаж байгаа. Монгол Улсад Засгийн газар маш тогтворгүй болчихсон гэдгийг бид мэднэ.

Ерөнхийдөө хоёр жил хүрэхгүй хугацаанд Засгийн газар бүрэн эрхээ хэрэгжүүлээд огцорч байна. Янз бүрийн нотлогдсон, нотлогдоогүй шалтаг, шалтгаан хэлж байгаад огцруулчихдаг ч дараа нь тэдгээр нь замхарч алга болдог. Засгийн газар тогтворгүй байна гэдэг тийм сайн зүйл биш. Ямар ч Засгийн газар бол тодорхой хэмжээнд тогтвортой ажиллаж байж л өөрийнхөө тавьсан зорилгуудаа биелүүлнэ. Нийгэм, эдийн засгийн тодорхой асуудлуудаа шийдвэрлэнэ.

Гэтэл Монголд бол ямар ч Засгийн газар нь тодорхой бодлого хэрэгжүүлэх боломжгүй болчхоод байгаа. Үүнтэй холбоотой гурван зүйлийг засах шаардлагатай гэж яригддаг. Нэгдүгээрт, Засгийн газрыг яаж илүү тогтвортой болгох вэ гэдэг. Ноцтой шалтгаан байхгүй байхад Засгийн газрыг амархан огцруулчихдаггүй болгох вэ гэсэн үг. Одоогийн Үндсэн хуулиар УИХ-ын хуралдаанд сууж байгаа гишүүдийн олонхоор буюу ердийн олонхоор Засгийн газрыг огцруулах боломжтой. Заримдаа УИХ-ын гишүүдийн тал нь ч хүрэхгүй саналаар огцруулчихдаг. Жишээлбэл, 2014 онд Н.Алтанхуягийн Засгийн газрыг 36 хүний саналаар огцруулж байлаа.

-Засгийн газар байгуулагдахдаа УИХ дахь фракц, намуудын эрх ашгийг хангах шаардлагатай тул-гардаг?

-Тийм. Энэ бол хоёр дахь асуудал. Засгийн газар өөрөө парламентын сонгуульд ялсан олонхын сонгуулийн мөрийн хөтөлбөрт тулгуурласан үйл ажиллагааны төлөвлөгөөг хэрэгжүүлэх, бодлогыг боловсруулах, батлуулах, биелэлтийг хангах үүрэгтэй байдаг. Тэгэхээр тэр парламентад олонх болсон нам эсвэл эвслийн мөрийн хөтөлбөр, бодлогыг хамгийн сайн хэрэгжүүлэх хүмүүсээс Засгийн газар бүрдэж байж энэ үүргээ гүйцэтгэж чадна.

Харамсалтай нь манайд Ерөнхий сайд өөрийнхөө кабинетыг яг тэр хариуцлагыг хүлээх хүмүүсээр бүрдүүлэх боломж байдаггүй. Тэрээр эхлээд Засгийн газрын гишүүнийг томилох, огцруулах асуудлыг Ерөнхийлөгчтэй зөвшилцдөг, дараа нь нэр дэвшигч тус бүрийг УИХ-ын хуралдаанд оруулж томилуулдаг. Мөн сайдыг огцруулж хариуцлага тооцох эсэхээ бас УИХ-аас нэг бүрчлэн асуудаг. Үүнээс үүдээд Засгийн газрын гишүүд хэн байх вэ гэдгийг Ерөнхий сайд мэдэж чаддаггүй. Ерөнхийлөгч нөлөөлж тодорхой Засгийн газрын суудлуудад өөрийнхөө хүмүүсийг оруулдаг. Тэгээд УИХ дахь янз бүрийн фракцуудын төлөөлөл орно.

Эцэстээ Ерөнхий сайдын удирдлага дор кабинетын зарчмаар ажиллах боломжгүй болдог. Ерөнхийдөө Засгийн газар бол УИХ дахь фракцуудын бөөгнөрөл болдог гэсэн үг. Түүнчлэн, яам дотор томилгоо хийхэд хүртэл дахиад УИХ-аас дэмжлэг үзүүлсэн фракцуудын нөлөө ордог. Энэ байдал өөрөө төрийн албаны тогтворгүй болгодог, улстөржүүлдэг.

Гүйцэтгэх эрх мэдлийг үр нөлөөгүй болгоод байгаа гурав дахь асуудал бол Засгийн газрын боловсруулаад өргөн барьсан улсын төсвийн төслийг УИХ бол орвонгоор нь өөрчилдөг. Маш олон төрлийн зардлуудыг бий болгодог, гишүүд өөрсдийн тойрог руугаа мөнгө татах гэж булаацалддаг. Гишүүд тойргийн мөнгө гэж өөрсдөдөө хуваарилж авдаг байсан нь 2012 онд нэг тэрбум төгрөгт хүрсэн. Ийм асуудлуудыг шийдье гэж яригдаад байна.

-Тэгвэл Ерөнхийлөгч-тэй холбоотой ямар асуудал байна вэ?

-Ерөнхийлөгчийн эрх бол нэлээд тэлэгдчихсэн. Жил ирэх тусам улам томроод л байгаа. Угаасаа Үндсэн хуулиар нэлээд олон бүрэн эрхийг өгчихсөн. Үүнийг хумих хэрэгтэй гэж яригдах болсон нь ортой. Засгийн газар, Ерөнхийлөгчид хамаатай асуудлыг зөвхөн энэ УИХ дээр ч яриагүй. 2015 онд бол өмнөх парламентын үед байгуулагдсан Ажлын хэсгээс Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг УИХ-д өргөн барьж байсан. Тэр төсөл дээр ч хөндөгдөж байсан. Судлаачдын хувьд ч хөнддөг сэдэв юм.

2016 оны сонгуулиар бол МАН ард түмнээсээ асууж Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулна гэдэг амлалт тавьж өрсөлдсөн. Тэгээд Үндсэн хуульд өөрчлөлт оруулах хэмжээний буюу 65 суудал авч, Засгийн газрын үйл ажиллагааны хөтөлбөртөө тусгачихсан явж байна. Өмнө нь бол 2000 онд Үндсэн хуульд өөрчлөлт оруулсан. Үүнээс хойш 2011, 2012, 2015 онуудад Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах төслүүдийг өргөн барьж байсан.

Харин өмнөх төсөл боловсруулан өргөн барьж байсантай харьцуулахад одоогийн процесс хамаагүй илүү ил тод, олон янзаар хэлэлцүүлэг, шүүмж хийх боломжоор хангаад явж байгаа нь сайн. Энэ асуудлаар 2017 оны дөрөвдүгээр сард Зөвлөлдөх санал асуулга, наймдугаар сард олон нийтийн хэлэлцүүлэг тус тус зохион байгуулсан.

-Зарим хүн өнгөрсөн зун болсон хэлэлцүүлгийг хүмүүс амарчихсан хой-гуур бэлдчихсэн намын-хаа хүмүүст танилцуулсан болоод хийж байна гэж шүүмжилж байсан?

-Өмнөхтэй харьцуулахад ил тод хэлэлцүүлэгтэй явж байгаа. 2015 оны нэгдүгээр сард УИХ-ын даргын захирамжаар Үндсэн хуульд өөрчлөлт оруулах ажлын хэсэг байгуулагдаад явж байснаа арваннэгдүгээр сард нь төслөө УИХ-д гэнэт өргөн барьчихсан. Ямар ч хэлэлцүүлэг хийгээгүй. Одоо бол ерөнхийдөө төсөлд иймэрхүү зүйлс орох нь гэсэн тав, зургаан багц маш олон асуудлуудыг гаргаж тавиад зөвлөлдөх санал асуулга хийсэн.

Зөвлөлдөх санал асуулга дээр зарим шүүмжлэлтэй хандах зүйл бий. Олон хүний чин сэтгэлээсээ хийсэн ажлыг үгүйсгэх гэхээс илүү үүнийг цаашид анхаарч дахин давтахгүй байх үүднээс хэлье. Жишээлбэл, судалгаатай, тэнцвэртэй, бүрэн мэдээллээр хангаагүй, хэтэрхий олон асуудлуудыг маш богино хугацаанд жирийн иргэдээр хэлэлцүүлсэн нь бодитой саналыг тусгаж чадаагүй гэдгийг би олон удаа хэлж байсан. Зөвлөлдөх санал асуулгын дүнгийн дагуу гарсан зөвлөмжид тулгуурлан боловсруулсан төслөө 2017 оны тавдугаар сарын 25-нд УИХ-ын даргад гардуулсан.

Түүнийгээ олон нийтэд ямар ч байсан ил болгоод хэлэлцүүлсэн. Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн түвшинд бол хэлэлцүүлгүүд хийсэн. Гэвч, зарим алдаа дутагдал ажиглагдсан. Танилцуулж байгаа материал, тайлбар хийж яваа хүмүүс ихэвчлэн төслөө дэмжсэн талыг барьсан. Шүүмжилсэн талын мэдээлэл иргэдэд бараг очоогүй. Мөн, нийт иргэдийг хамруулсан байдлаар хийх цаг хугацааны болон бусад боломж хязгаарлагдмал байсан байх.

Тодорхой нийгмийн хэсгүүдийг хамарсан ч тэр нь яг ямар зарчмаар тэр хүмүүсийг сонгосон бэ гэдэг нь тодорхой биш. Түүнчлэн, цаг хугацааны хувьд хүмүүсийн амралтын үеэр таарсан болохоор идэвх, оролцоо нь хэр байсан бэ гэдэг шүүмжлэл байгаа. Бас, одоогийн төслийг нь харахаар таван багц асуудлаар 30-аад өөрчлөлт хийх төсөл явж байгаа.

Миний дээр хэлсэн Ерөнхийлөгчийн томроод байгаа эрх мэдлийг тодорхой хязгаартай болгох, Засгийн газрыг тогтвортой, үр нөлөөтэй болгох гэдгээсээ илүүтэй тэлчихсэн төсөл. Өөрөөр хэлбэл, энд хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдлийг хөндөөд дээрээс нь засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн асуудлыг хөндсөн. Ийм өргөн агуулгатай төслийг бүх иргэнд хүргэх, ойлгуулах бараг боломжгүй.

-Ерөнхий сайдын эрх мэдлийг нэмэгдүүлээд нөгөө талд Еренхийлөгчийн эрхийг хассан харагдаад байгаа юм. Парламентын засаглалтай бусад улс орнуудын жишиг нь ямар байдаг юм бол?

-Миний хувьд бусад судлаачидтай хамтраад судалгаа хийж, 2015 онд ном гаргаж байсан. Зарим хүмүүс хагас Ерөнхийлөгчийн засаглалтай гэж хэлдэг ч Монгол Улс парламентын засаглалыг Үндсэн хуулиараа авсан гэж Монголын ихэнх энэ чиглэлийн эрдэмтэд үздэг. 2000 оны өөрчлөлтөөр илүү парламент тал руугаа хөгжиж байгаа. Ард түмний төлөөлөл болсон парламент дахь олонх нь Засгийн газрыг байгуулдаг. Тэр Засгийн газар нь эргээд парламентын өмнө хариуцлага хүлээдэг, парламентын итгэлийг даахгүй бол огцордог ийм шинж чанартай учраас илүү парламентын засаглалтай гэж болно.

Юутай ч хүчтэй парламент бүхий засаглалтай учраас парламентын төдийгүй хагас Ерөнхийлөгчийн засаглалтай улсуудыг судалж үзсэн. Энэ улсуудад нийтлэг зүйл нь юу вэ гэхээр нэгдүгээрт, Засгийн газрынхаа тогтвортой байдлыг хангах механизмыг Үндсэн хуульдаа суулгаж өгсөн байдаг. Одоогийн манайх шиг парламентын хуралдаа сууж байгаа гишүүдийн олонхоор Засгийн газраа огцруулчихдаг ийм бололцоо их ховор. Ихэнх-дээ Засгийн газрыг огцруулахад нэлээд өндөр босго тавьдаг. Хоёр хувилбар байна.

Зарим улсуудад парламентын хуралдаанд сууж байгаа гишүүдийн олонх биш парламентын нийт гишүүдийн талаас нь илүү хувь нь санал нэгдэж байж Ерөнхий сайдыг огцруулдаг зохицуулалт бий. Өөрөөр хэлбэл манай УИХ-ын гишүү-дийн 39-өөс дээш гишүүд санал нэгдэхгүй бол Ерөнхий сайдыг огцруулахгүй гэсэн үг. Энэ нь тодорхой хэмжээнд Засгийн газрын тогтвортой байдлыг хангаж өгдөг. Энэ хувилбарыг одоогийн 2017 оны төсөлд тусгачихсан байгаа нь сайшаалтай.

Нөгөө хувилбар нь парламентын талаас илүү гишүүд нь Ерөнхий сайдыг огцруулах дээр санал нэгдээд зогсохгүй дараагийн Ерөнхий сайд хэм байх вэ гэдэг дээр санал нэгдэхийг шаарддаг. Үүнийг бол конструктив механизм гэж хэлдэг. Герман зэрэг улсад байдаг жишиг. Энэ хувилбар бол одоогийн төсөлд байхгүй харин 2015 оны төсөл дээр үүнтэй төстэй хувилбарыг оруулчихсан байсан. Хоёрдугаарт, Ерөнхий сайд кабинетын гишүүдээ томилох, огцруулахад голлох шийдвэрийг гаргадаг байх хэрэгтэй гэдэг.

Миний судалсан 21 орны ихэнхэд нь Ерөнхий сайд ийм эрх мэдлийг хэрэгжүүлж байгаа. Жишээлбэл, Ерөнхий сайд нь хэнийг сайдаар томилох эсвэл огцруулах уу гэдэг саналыг төрийн тэргүүндээ гаргадаг. Төрийн тэргүүн нь түүнийг заавал биелүүлдэг, татгалзах эрхгүй байдаг тогтолцоо Герман, Финланд зэрэгт байна. Тэгэхээр одоогийн Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл бол энэ тал руугаа заалтууд агуулсан байгаа нь олон улсын чиг хандлагад нийцдэг.

-УИХ зардлын шинэ төрөл үүсгэх, зардал нэмэгдүүлэх болбол Засгийн газраас санал авахаар тусгасан харагдана лээ?

-2017 оны тавдугаар сарын 10-нд Ажлын хэсэг эхний төслөө гаргасан юм. Тэгээд тавдугаар сарын 25-ны төсөл дээрээ өөрчилчихсөн нэг зүйл бол “УИХ улсын төсвийг хэлэлцэн батлах явцдаа Засгийн газрын санал авахгүйгээр зардлын шинэ төрөл үүсгэх, зардал нэмэгдүүлэхийг хориглоно” гэсэн заалт юм. Тавдугаар сарын 10-ны төсөл дээрээ бол "Засгийн газрын зөвшөөрөлгүйгээр...” гэж байсан. Энэ нь зөв заалт байсан. Харамсалтай нь, Засгийн газрын саналыг авахгүйгээр гээд өөрчилчихсөн.

Зарлага ингэж нэмэх гэж байна саналаа өг гэнэ. Тэгээд Засгийн газрын саналыг авсан болоод өнгөрнө, үл тоож зарлага нэмчихнэ. Саналыг авч ч болно, авахгүй ч байж болно шүү дээ. Саналыг аваад батална гэдэг үг оруулах нь өөрөө тийм ч үр нөлөөтэй биш. Герман, Өмнөд Солонгос зэрэг ардчилсан улсуудад ямар байдаг вэ гэхээр Засгийн газрын зөвшөөрөлгүйгээр зардлын шинэ төрөл нэмэх, зарлага нэмэгдүүлэхийг хориглодог. Засгийн газар чинь тодорхой тооцоо судалгаатай л төслөө ергөн барьж байгаа шүү дээ.

Үүнийхээ хариуцлагыг хүлээдэг. Тэгсэн байхад УИХ маш олон зарлагын төрөл, зардал нэмдэг. Тэгэхээр үүнийг бодитой хязгаарлая гэвэл “Засгийн газрын зөвшөөрөлгүйгээр зардлын шинэ төрөл үүсгэх, зардал нэмэгдүүлэхийг хориглоно” гэдэг ийм заалт байх ёстой. Энэ нь өөрөө эргээд Монголын нийгэм, эдийн засгийн асуудлуудыг шийдэх, төсвийг үр нөлөөтэй, тогтвортой болгоход хэрэгтэй байгаа юм. Харамсалтай нь одоогийн төсөл бол үүнийгээ хийж чадаагүй л байна.

-Түүнчлэн УИХ-ыг та-раах заалтыг улам нарийвчлах шаардлагатай гэж үзсэн байсан?

-Ерөнхийлөгч УИХ-ыг та-раах зохицуулалтыг тодорхой болгож байгаа нь зөв. Өмнө нь 1992 оны Үндсэн хуулиар зөвхөн УИХ өөрөө тарах эсэх шийдвэр гаргах боломжтой байсан нь УИХ-ын хариуцлагыг сулруулж байв. 2000 оны Үндсэн хуулийн өөрчлөлтөөр нэг дэвшилттэй зүйл орсон нь юу вэ гэхээр УИХ Засгийн газрыг байгуулах, Ерөнхий сайдыг томилох үүргээ биелүүлж чадахгүй байгаа бол Ерөнхийлөгч УИХ-ыг тараах зохицуулалт Үндсэн хуулийн 22.2-т нэмэлтээр орж ирсэн. Энэ талаасаа сайн.

Маш олон парламентын болон хагас Ерөнхийлөгчийн засаглалтай орнуудад ийм зохицуулалт байдаг. Харамсалтай нь энэ зохицуулалт нь өөрөө нэлээд тодорхойгүй болчихсон юм. Өөрөөр хэлбэл ийм заалт байгаа юм л даа. “Ерөнхий сайдыг 45 хоногийн дотор УИХ хэлэлцэн шийдвэрлэж чадаа-гүй бол өөрөө тарах буюу Ерөнхийлөгч УИХ-ыг тараах шийдвэр гаргана” гэж байгаа. Ерөнхийлөгч УИХ дахь олонхын нэр дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилуулах саналыг УИХ руу оруулдаг.

45 хоногийн дотор УИХ хэлэлцэн шийдвэрлэж чадаагүй бол гэхээр энэ 45 хоногийг хэзээнээс тоолох нь тодорхойгүй. Ерөнхийлөгч Ерөнхий сайдад нэр дэвшигчийн нэрийг УИХ руу оруулсан тэр үеэс тоолох юм уу, тэгээд оруулсан хүн нь томилогдож чадаагүй бол парламентын олонх дараагийн нэр дэвшигчийг хэзээ оруулж ирэх үү, тэгвэл яаж хугацааг тоолох вэ гэдэг тодорхойгүй. Хэлэлцэн шийдвэрлэж чадаагүй бол гэдэг нь юу гэсэн үг юм.

Ерөөсөө Ерөнхийлөгч нэг л удаа, нэг хүнийг нэр дэвшүүлэх юм уу, дахиж нэр дэвшүүлж болох юм уу гээд нэлээд тодорхойгүй байгаа. Үүнийг тодотгох зохицуулалт орж ирсэн байгаа юм. Тэр нь 22 дугаар зүйл дээр анхдугаар чуулган хуралдсанаас хойш 30 хоногийн дотор эсвэл Ерөнхий сайдын бүрэн эрх дуусгавар болсноос хойш 21 хоногийн дотор Ерөнхий сайдыг томилох асуудлыг хэлэлцэн шийдвэрлэж чадаагүй бол Ерөнхийлөгч УИХ-ыг тараана гэж байгаа. Одоогийнхыг арай тодотгосон заалт төсөлд байна.

-Одоо явж байгаа Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг баталлаа гэхэд хэрэгжүүлж эхлэх нь 2021 он байгаа. Ингэж хойш тавьдаг нь ямар учиртай юм бэ?

-Энэ байж болно л доо. Тодорхой хувь хүн, намд зориулсан өөрчлөлт хийхгүй байхаас энэ тодорхой хэмжээгээр хамгаалж байгаа юм. Би үүнийг тийм муу зүйл гэж бодохгүй байгаа. Өөрөөр хэлбэл, одоогийн олонх өөртөө зориулж эсвэл одоогийн Ерөнхийлөгчийн эсрэг өөрчлөлт хийхээс бага ч гэсэн сэргийлнэ. Яагаад гэхээр 2020 онд аль нам ялах нь, 2021 онд хэн Ерөнхийлөгч болох нь тодорхойгүй. Ард түмэн шийднэ шүү дээ.

Тийм учраас нэгэнт энэ өөрчлөлт нь парламент, Засгийн газартай холбоотой хэсэг нь 2020 оноос, Ерөнхийлөгчтэй холбоотой хэсэг нь 2021 оноос үйлчилнэ гэчихээр аль ч нам 2020 онд олонх болсон бай, хэн ч 2021 онд Ерөнхийлөгч болсон бай асуудлуудаа шийдэх ийм өөрчлөлт рүү түлхсэн. Энэ талаас нь бодох хэрэгтэй. Гол намуудад хүлээн зөвшөөрөгдөх, асууд-лаа шийдэхэд чиглэхэд тустай гэж харж байгаа. Мэдээж, эрх баригчид энэ хугацааны амлалтдаа үнэнч байвал шүү дээ.

-Тэгвэл Ерөнхийлөгчийн хууль санаачлах эрхийг хасах нь ямар ач холбогдолтой юм бэ?

-Энэ асуудлаар Монголын практик төдийгүй парламентын болон Ерөнхийлөгчийн засаглалтай улсууд дээр судалгаа хийж үзсэн. Парламентын засаглалтай улсуудад Ерөнхийлөгч нь хууль санаачилдаггүй. Хагас Ерөнхийлөгчийн засаглалтай улсуудад ч Ерөнхийлөгч хууль санаачлах нь их ховор. Тухайлбал, Франц, Финланд, Австри гээд иймэрхүү улсуудад Ерөнхийлөгч хууль санаачлах эрх байдаггүй.

-Мөн УИХ Ерөнхийлөгчийн санаачилсан хуулиудыг хэлэлцэхэд хэтэрхий их цаг зарцуулж байна гэсэн шүүмжлэл байдаг?

-УИХ дахь олонх ийм бодлого хэрэгжүүлж, ийм асуудлуудыг шийднэ гээд хөтөлбөртэй байдаг. Үүнийг хэрэгжүүлэхийн тулд Зас-гийн газраа байгуулчихдаг. Засгийн газар түүндээ тулгуурлан хууль боловсруулж, санаачлаад явна. Гэтэл ард түмнээс сонгогдсон Ерөнхийлөгч гээд нэг нөхөр гараад ирдэг. Ерөнхийлөгч сонгуульд нэр дэвшихдээ ийм юм хийнэ гээд баахан амлалт өгчихсөн. Тэгээд нөгөөх дээрээ тулгуурлаад хууль санаачлаад байдаг.

Засгийн газар өөрөө УИХ-ын өмнө хууль биелүүлэх үүрэг хүлээдэг. Гэтэл Засгийн газрын үйл ажиллагааны хөтөлбөр, бодлогын хувьд нийцэхгүй, биелүүлэх боломжгүй асуудлаар Ерөнхийлөгч хууль санаачлаад байдаг. Нөгөө талаар Ерөнхийлөгчийн санаачилж байгаа хуулиуд нь өөрөө төсвийн хувьд Засгийн газрын хүлээн зөвшөөрөх боломжгүй, эдийн засгийн баталгаагүй хуулиуд санаачлаад байх боломжтой.

Эцэстээ бодлого, эдийн засгийн хувьд хэрэгжүүлэхэд хэцүү ийм хуулиуд УИХ руу ороод батлагдаад явах бүрэн боломж бий. Өөрөөр хэлбэл, хоёр бодлогын мөргөлдөөн үүсчихээд байгаа юм л даа. Үүний үүсгээд байгаа нэг асуудал нь хэн хариуцлага хүлээх вэ гэдэг нь ч тодорхойгүй болчхоод байгаа юм. Монгол Улс өөрөө нэг гүйцэтгэх засаглалтай, түүнийх нь хариуцлага маш тодорхой байх ёстой.

Яг Ерөнхийлөгчийн хэлээд байгаа бодлогоор угаа, ядуурлын асуудлыг шийдэх юм уу эсвэл Засгийн газрын барьж байгаагаар шийдэх юм уу. Тэгээд дараа нь яг бүрэн эрх нь дуусаад ард түмний өмнө очихоороо Ерөнхийлөгч “Би ийм хууль санаачиллаа. Гэтэл УИХ баталж өгөөгүй, Засгийн газар хэрэгжүүлээгүй. УИХ-ын шийдвэрийг хэрэгжүүлэхгүй байна” гэдэг. Яг үнэндээ Засгийн газар юмаа хийх гэхээр Ерөнхийлөгч дундуур нь ороод байдаг.

Ойлгомжгүй, хариуцлагын тодорхойгүй байдал үүсчихээд байгаа юм. Тэгэхээр Монголыг парламентын эсвэл хагас Ерөнхийлөгчийн засаглалтай гэж алинаар нь ч тодорхойлсон байгаа асуудлыг шийдвэрлэх хариуцлагыг хэн үүрэх нь тодорхой байх ёстой. Парламентын засаглал аа бэхжүүлэх үүднээс парламентын сонгуульд өрсөлдөж ялсан олонхын байгуулсан Засгийн газар гал бодлогыг боловсруулж, батлуулж, хэрэгжүүлэх үүрэг хүлээх нь зүйтэй. Тэгэхийн тулд Ерөнхийлөгчийн хууль санаачлах эрхийг хасах талаар ярьж байгаа юм.

-Нөгөө талаас Ерөнхийлөгчид зориулсан өөрчлөлт ч гэж харддаг хүмүүс бий?

-Зөвхөн сөрөг хүчнээс нэр дэвшсэн хүн Ерөнхийлөгч болчихсон учраас үүнийг хийгээд байна гэдэг яриа бол ор үндэсгүй. Яагаад гэхээр 2015 онд одоогийн сөрөг хүчин АН хамгийн олон суудалтай байхад ергөн баригдаж байсан төсөлд Ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийг үүнээс илүү хумих зохицуулалт байсан.

Нөгөө талаар одоогийн төсөл бол Ерөнхийлөгчийн сонгуулиас өмнө буюу 2017 оны хавар тавигдсан байсан. Өөрөөр хэлбэл нам харгалзахгүй ойлголцчихсон зүйл юм. Тэгэхээр одоогийн Ерөнхийлөгчид зориулж үүнийг хийгээд байна гэдэг бодитой биш.

-Бүх ард түмнээс сонгогдсон гэдэг утгаараа хууль санаачлах эрх нь байх нь зөв юм биш үү?

-Ард түмнээс сонгогдсон Ерөнхийлөгч яагаад хууль санаачлах ёсгүй гэчээд 20, 30, 50 мянган хүнээс сонгогдсон УИХ-ын гишүүн яахаараа хууль санаачилдаг юм хэмээн асуудаг. Тэгэхээр гишүүдийн хууль санаачлах эрх дээр ч тодорхой хязгаарлалт тавьж өгөх хэрэгтэй байдаг. Бусад улсуудад хувь гишүүн хууль санаачлаад явах хязгаарлалт тавьж өгдөг л дөө.

Тэгэхгүй бол бас л дахиад парламентын олонхын эсвэл Засгийн газрын бодлого, төсвийн байдалд нийцэхгүй хууль санаачлаад Засгийн газрын ажлыг хийлгэхгүй, үймүүлээд байдаг. Жишээлбэл, Францад хувь гишүүн хууль санаачлахыг зөвшөөрдөг ч зарлагын шинэ төрөл үүсгэх, зарлага нэмэх, улсын төсвийн орлого бууруулах хууль санаачлахыг хувь гишүүдэд хориглодог. Германд гэхэд парламентын нийт гишүүдийн таваас доошгүй хувь нь нэгдэж байж эсвэл парламентын бүлэг л хууль санаачлах эрхтэй. Тэгэхээр нэлээд хүчтэй, хариуцлагатай цөөнхөд л хууль санаачлах эрхийг нь өгч байгаа юм.

Хэрэг хувь гишүүн дураараа хууль санаачлах эрхтэй байсаар байвал асуудал арилахгүй. Ерөнхийлөгч, УИХ-ын хувь гишүүн хууль санаачилдаг байдал нь Монгол Улсын нэгдмэл бодлогыг алдагдуулах, хэрэгжихгүй төсвийн тооцоогүй баталгаагүй хуулиуд батлагдах, эргээд хууль нь хэрэгжихгүй байх ийм үр дагавар үүсээд байгаа юм. Үүнийг шийдэх шаардлага бий.

-Гэхдээ одоогийн Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтөөр хувь гишүүн хууль санаачлах эрхийг хязгаарлаагүй байгаа?

-Одоо байхгүй. Гэхдээ үүнийг бас давхар ярих ёстой. Хувь гишүүн хууль санаачилдаггүй намын бүлэг эсвэл байнгын хороо байж болно. Мөн УИХ-ын гишүүдийн тодорхой хэсэг, магадгүй бүлэг байгуулах хэмжээний наймаас доошгүй гишүүд нийлж хууль санаачилна гээд заачих хэрэгтэй. Эсхүл, зарлага нэмэх, зарлагын шинэ төрөл үүсгэсэн хуулийг хувь гишүүн санаачлахгүй гэдэг хязгаарлалт тавьчихвал энэ асуудал цэгцэрнэ.

-Мөн Ерөнхийлөгчийн Засгийн газарт чиглэл өгөх эрхийг хязгаарлах талаар тусгасан байгаа?

-Тэгэхээр тэр чиглэл өгөхийг хязгаарлаж байгаа нь бол үндэстэй. Ерөнхийлөгч яг л хууль санаачилж байгаатай адилхан Засгийн газрын мөрийн хөтөлбөрт ороогүй, гол бодлогод нь нийцэхгүй эсвэл төсвийн хувьд Засгийн газар биелүүлэх боломжгүй янз бүрийн чиглэлүүдийг санаачилдаг. Засгийн газарт чиглэл өгдөг. Мэдээж, тэр чиглэл дээр Ерөнхий сайд гарын үсэг зурж байж хэрэгжинэ.

Ерөнхий сайд зурахгүй байлаа гэхэд эргээд “Энэ миний санаачилсан юмыг хэрэгжүүлдэггүй” гээд янз бүрийн хал ам гаргадаг, яриа үүсгэдэг. Иргэдэд буруу ойлголт төрдөг. Гэтэл Монгол Улс нийгэм, эдийн засгийн асуудлаа нэг л бодлогоор шийдэх ёстой. Тэгэхээр үүнийг шийдээд чиглэл өгөх эрхийг хасаж байгааг зөв гэж бодож байгаа.

-Ерөнхийлөгч шүүгчдийг томилдог. Харин одоо явж байгаа Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл дээр зөвхөн батламжлахаар орчихсон байсан?

-Үүн дээр миний хувьд шүүмжлэлтэй хандаж байгаа. Яагаад гэхээр ер нь бол дэлхий дээр шүүгчдийг томилдог олон янзын загварууд байдаг л даа. Тэр дотроос Монгол Улс хамгийн сайн загварыг одоогийн Үндсэн хуульдаа тусгачихсан. Харин хэр сайн хэрэгжүүлж байна вэ гэдэг нь асуудалтай.

Одоогийн Үндсэн хуулиар бол хуульчдаас шүүгчийг шилж оруулах ажлыг Шүүхийн ерөнхий зөвлөл хийгээд мэдлэг, ур чадвар, ёс зүй, зан төлөвөөрөө хамгийн шилдгийг нь өргөн мэдүүлж, Ерөнхийлөгч тэр хүнийг нь томилох зохицуулалт байгаа. Үүнийг өөрчлөх анхны санаачилга яагаад гарсан гэхээр Ерөнхийлөгч хуулийн тодорхой үндэсгүйгээр Шүү-хийн ерөнхий зөвлөлөөс нэр дэвшүүлсэн хүмүүсийг томилдоггүй, эрх мэдлээ урвуулан ашигласантай холбоотой.

-Хардлага уу?

-Бодитой жишээ бий. Жишээлбэл, 2013, 2014 онд Шүүхийг өөрчлөн байгуулсан. Тэгж байгуулах-даа Дээд шүүхээс бусад шүүхийн бүх шүүгчдийг чөлөөлөөд шинээр байгуулагдсан шүүхүүд рүү буцааж томилсон. Тэгэхэд бол 2013 онд Шүүхийн ерөнхий зөвлөлөөс бүх шүүгчдийн нэрийг дэвшүүлэхэд 12 шүүгчийг Ерөнхийлөгч томилоогүй үлдээсэн. 2014 онд дахиад шүүх байгуулах хуулиар шүүхийн бүтэц, нэрийг өөрчлөхөд нэг шүүгчийг үлдээсэн.

Өөрөөр хэлбэл, 13 шүүгчийг зүгээр ажлаа хийж байхад нь шүүхийг шинэчлэн байгуулаад дахин томилох зарлиг гаргахдаа хасаад хаячихсан. Энэ бол шүүгчийн хараат бус байдал руу халдсан ноцтой зүйл. Тэр шүүгчид одоо ч шүүгчээрээ ажиллаж чадахгүй явж байгаа. Үүнээс болоод Ерөнхийлөгчийн энэ эрх мэдэл болохгүй байна, болъё гэдэг яриа гарсан. Гэхдээ үүнийг шийдэх гарц нь бол энэ бол биш.

Уг нь Ерөнхийлөгч яг Ерөнхий зөвлөлөөс нэр дэвшээд ирчихсэн хүмүүсийг шүүгчээр томилно гэж Үндсэн хуульд байдаг. Тэгвэл татгалзах үндэслэлийг нь хуульд тодорхой заачих ёстой. Жишээлбэл, насны доод хязгаар, Монгол Улсын иргэний харьяалал зэрэг Үндсэн хуульд заасан шүүгчид тавьсан шаардлагыг хангаагүй эсхүл ноцтой ёс зүйн зөрчил гаргаж, гэмт хэрэг үйлдэж байсан хүмүүсийг нэр дэвшүүлэх гээд ирчихсэн бол Ерөнхийлөгч татгалзана, бусад тохиолдолд татгалзахыг хориглоно гээд хуулиараа заачихвал энэ асуудал шийдэгдчихнэ.

Ингэж шийдэхийн оронд одоогийн төсөл яасан бэ гэхээр Шүүхийн ерөнхий зөвлөлөөс шилж гаргаж ирсэн хүнийг Ерөнхийлөгч бол 72 цагийн дотор зүгээр батламжилна гэж байгаа. Үүн дээр шүүмжлэлтэй хандаж байгаа. Нэгдүгээрт, 72 цаг гэдэг маань өөрөө биелэгдэх боломжтой юу. Ерөнхийлөгч гадаадад айлчилж байвал эсхүл бие нь өвдсөн бол энэ хугацаа зөрчигдөнө. Хоёрдугаарт, батламжилна гэдэг санаа нь татгалзах эрхгүй гэсэн үг. Шүүхийн ерөнхий зөвлөл бүх юмыг шийднэ.

Заримдаа Шүүхийн ерөнхий зөвлөл жишээлбэл,25 нас хүрээгүй, Монгол Улсын иргэн биш, гэмт хэрэг үйлдэж байсан хүнийг нэр дэвшүүлээд ороод ирвэл яах вэ. Ийм Үндсэн хууль ноцтой зөрчсөн үндэслэл байх юм бол Ерөнхийлөгч томилохоос татгалзах боломжтой байх нь зүйтэй.

Хоёрдугаарт, Улсын Дээд шүүхийн шүүгчдийг одоо бол яаж томилдог вэ гэхээр Шүүхийн ерөнхий зөвлөлөөс Дээд шүүхийн шүүгчдэд нэр дэвшигчдийг УИХ-д танилцуулдаг. УИХ тэнд санал хураахгүй, тэгээд Ерөнхийлөгч томилдог. Үүнийг өөрчлөхдөө дахиад УИХ-д танилцуулж, дэмжигдсэн хүнийг Ерөнхийлөгч батламжилна гэдэг заалт оруулсан байгаа. Тэгэхээр Ерөнхийлөгч бол томилохгүй батламжилж зүгээр, гарын үсэг зурах нь байна. Яг дэмжих эсэх шийдвэрийг нь УИХ гаргах нь. Энэ бол өөрөө нэлээд асуудалтай.

Дээд шүүхийн шүүгчдийг УИХ томилдог болно гэсэн үг. Ер нь шүүгчийн томилгооны гол зорилго нь хуульчдын дотроос хамгийн мэдлэг чадвартай төдийгүй ёс зүйтэй, шүүгчээр ажиллах зан төлөвтэй тийм хүнийг сонгодог. Шүүхийн ерөнхий зөвлөл тийм хүнийг сонгодог тогтолцоогоо сайжруулах ёстой. Тэгээд гараад ирсэн хүнийг УИХ дэмжих эсэх дээр санал хураана гэдэг үүнийхээ эсрэг л болчхоод байгаа юм л даа. УИХ дээр парламентын олонх шийднэ.

Эрх барьж байгаа олонход таалагдсан хүмүүсийг томилно. Таалагдахгүй бол томилохгүй. Манай намын асуудлыг ингэж шийдэж байсан, хувь улстөрчийн асуудлыг хэрхэн шийдэж байсан, эсвэл компанийнх нь асуудлыг ингэж шийдэж байсан гэдгээр санал хураах магадлал нэлээд өндөр болчхож байгаа. Улс төрийн шалтгаанаар УИХ шүүгчийг томилдог болох айдас бол байгаа юм. Венецийн комисс гээд Үндсэн хуулийн асуудлаар судалгаа хийж, зөвлөмж егдөг олон улсын нэр хүндтэй байгууллагаас парламент шүүгчдийг ялангуяа Дээд шүүхийн шүүгчийг томилохыг болихыг зөвлөсөн зөвлөмж байдаг. Үүнтэй нийцэхгүй байгаа.

Манай жишээн дээр ч гэсэн Үндсэн хуулийн цэцийн гишүүнийг УИХ томилдог. Ерөнхийлөгч, Дээд шүүх, УИХ тус бүр гурван хүнийг нэр дэвшүүлээд УИХ томилдог. Харамсалтай нь, сүүлийн 26 жилийг харахад Цэцийн томилгоо маш хаалттай явагддаг. Улс төрийн томилгоо хийгддэг, хуулийн бакалаврт ч сураагүй зарим хүнийг томилчихдог. Тэгээд хуулийн хамгийн нарийн асуудалд хуульч биш хүмүүсийг оролцуулдаг. Дээрээс нь хуульч, эрхзүйч хүмүүсийг томилохдоо хүртэл намын шалгуураар нь нэр дэвшүүлдэг, томилдог.

Улстөрийн байгууллага болчихсон. УИХ-ын дээд танхим шиг л болчихсон. Тэгэхээр Цэц бол хараат бус Үндсэн хуулийн шүүх шиг ажиллаж чадахгүй байгаа юм. Хэрэв Улсын Дээд шүүхийн шүүгчийг УИХ томилдог болбол яг Цэц шиг улс төрждөг болох аюултай. Тэгэхээр энэ төслийн хамгийн сул тал нь энэ байгаа юм.

-Төрийн хяналтын байгууллага байгуулах талаар юу хэлэх вэ?

-Төрийн хяналтын байгууллага гэгчийг байгуулна гээд байгаа. Дээрээс нь төрийн албаны зөвлөлийг Үндсэн хуульд заана гэсэн байсан. Энэ хоёр бол нэлээд явдалтай. Ийм байгууллага байгуулах санааг Тайванийн жишээнээс бодсон гэдэг. Төрийн хяналтын байгууллагын асуудлыг нь судлахаар нэлээд асуудалтай. Нэгдүгээрт, энэ байгууллагыг хэн томилох нь тодорхойгүй. Ерөнхийлөгч, УИХ, Засгийн газрын аль нь томилох юм уу бүү мэд.

Хоёрдугаарт, энэ байгууллага ямар эрх мэдэл хэрэгжүүлэх юм бэ гэдэг нь бүрхэг. Төсөлд бол санхүү, төсвийн сахилга болон үйл ажиллагааны хариуцлагын хяналт хэрэгжүүлнэ гэж байгаа юм. Санхүү, төсвийн сахилгын хяналт гэдэг нь аудит юм шиг. Үйл ажиллагааны болон хариуцлагын хяналт гэдэгт юуг ч оруулж ойлгох боломжтой, өргөн эрх мэдэлтэй. Тайванийн яг ийм байгууллага ергөн эрх мэдэлтэй байдаг.

Одоогийн манай ХЭҮК, АТГ, Шүүхийн ёс зүйн хороо, Үндэсний аудитын газар зэрэг байгууллагын эрх мэдлийг төвлөрүүлсэн загвар байхгүй юу. Тэгэхээр үүнийг авах гэж байгаа юм шиг байна лээ. Зарим нь аваагүй гэж хэлдэг л юм. Гуравдугаарт, хэрвээ Үндсэн хуульд заачих юм бол энэ байгууллага бол ямар ч байгууллагад өргөн хяналтаа хэрэгжүүлэх боломжтой. Яагаад гэхээр хуульд заасан байгууллага, албан тушаалтныг хянана гэж байгаа юм.

Тэгэхээр үүндээ ямар ч байгууллагыг зааж магадгүй. Энэ байгууллага шүүх, прокурор, Засгийн газар, Ерөнхийлөгч, ИТХ гээд бусад Үндсэн хуулийн байгууллагатай хэрхэн харьцах вэ гэдэг нь тодорхойгүй. Үүнээс гадна энэ байгууллагын үй ажиллагаанд яаж хяналт тавих юм гэдэг ойлгомжгүй.

Ер нь бол дэлхийн улсуудыг судлахаар төрийн хариуцлагын тогтолцооны хоёр янзын л загвар бий. Нэг нь бол Тайванийх шиг төвлөрүүлсэн загвар. Израйл зэрэг ганц, хоёр газар л бий. Хамгийн аюултай нь, нэлээд эрх мэдлийг төвлөрүүлдэг учраас улс төрийн болон бусад зорилгоор урвуулан ашиглах магадлалтай нь хамгийн сул тал. Нөгөө загвар нь хуулийн тогтоомжийн биелэлт хэр хэрэгжиж байна вэ, төсөв санхүүгээ хуулийн дагуу зарцуулж байна уу, хүний эрхийг хэр хангаж байна вэ зэрэг хяналтыг өөр өөр байгууллага хэрэгжүүлдэг. Үүнийг төвлөрсөн бус загвар гэж болно.

Манайх бол ийм төвлөрсөн бус загвартай. ХЭҮК, Үндэсний аудитын газар, АТГ гээд тус тусын чиг үүрэгтэй байгууллага байна. Тэгэхээр одоогийн загвараа заавал өөрчлөх шаардлага байгаа юм уу, үгүй юу. Төвлөрсөн бус загвар бол нэгэнт хэвшчихсэн, доод тал нь 10-20 жил болчихсон байна шүү дээ. Тэгэхээр үүнийгээ улам бэхжүүлэх, тус тусын байгууллага дээр тулгамдсан асуудлаа улам боловсронгуй болгох ийм шаардлага байгаа юм.

Жишээлбэл, ХЭҮК болон Үндэсний аудитын газрыг санхүүгийн хувьд Засгийн газраас илүү хараат бус болгох, үйл ажиллагаа явуулах хангалттай төсөв өгөх, удирдлагын томилгоог нь улс төрөөс холдуулах шаардлага байгаа. Үүнийг ердийн хуулиар зохицуулах боломжтой. Тэгэхээр энэ бүх байгууллагын эрх мэдэл рүү орж, булааж болох шинэ байгууллага байгуулбал энэ их төвлөрсөн, хязгааргүй эрх мэдлийг урвуулан ашиг эрсдэл үүснэ. Үүнээс гадна Төрийн албаны зөвлөлийг Үндсэн хуулийн байгууллага болгох гэж байгаа. Энэ бол нэлээд асуудалтай.

Яагаад гэхээр Төрийн албаны зөвлөлийг Үндсэн хуулийн байгууллага босгосноор дахиад л хэнд ч хянагддаггүй, өргөн эрх мэдэлтэй байгууллага үүсчих болов уу гэсэн болгоомжлол бий. Гүйцэтгэх эрх мэдлээс хэтэрхий хараат бус болчих юм бол эргээд гүйцэтгэх эрх мэдлээ бэхжүүлэх биш, улам сөргөлдөнө. Засгийн газар маань тодорхой хэмжээнд гүйцэтгэх эрх мэдлийнхээ хүрээнд төрийн албаны хүний нөөцийн бодлогыг тодорхойлох, хариуцлагатай байлгах тал дээр зохистой нөлөөтэй байх ёстой. Зарим судлаачийн хэлж буйгаар гүйцэтгэх эрх мэдлийн салаалах магадлалтай. Тэгэхээр үүнийг эвдэх эрсдэл бий.

Эцэст нь хэлэхэд, парламентын ардчиллаа бэхжүүлэх гэж буй бол дээр дурдсан болон бусад бодитой, үндэслэлтэй шүүмжийг хүлээн авч, төслөө нэлээн явцуу хүрээнд зөвхөн зөвшилцөл үүссэн, судлагдсан сэдэв болох гүйцэтгэх эрх мэдлийг бэхжүүлэх, Ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийг тодорхой хязгаартай болгох хүрээнд боловсруулж өгөн бариасай. Үгүй бол 2000 оны “Дордохын долоон” өөрчлөлт гэдэг шиг “Дордохын гучин өөрчлөлт” оруулж, хожим засаж баршгүй хор уршиг учруулчих вий гэж ардчилсан улсын иргэний хувьд санаа зовж явна.